私募基金在我国的发展和监管变化

2020年第10期    作者:张洁    阅读 3,568 次

一、私募基金的概念和起源

根据《私募投资基金监督管理暂行办法》，私募基金指在中国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金，分为私募证券投资、私募股权(含创投)投资及其他私募投资3大类别以及对应的8类基金。其投资范围包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。

私募基金严格来说是个舶来品。它起源于1976年的美国，著名的华尔街投资银行贝尔斯登的三名银行家合伙成立了一家投资机构KKR，专门从事并购业务，这就是最早的私募股权投资公司。20世纪80-90年代，低通胀导致固定收益证券收益率较低，大量金融机构的投资进入了高收益的私募股权基金领域，私募股权基金发展到一个高峰。到了2000年，美国网络科技股泡沫破灭，创投行业深受影响，美联储降低利率，为私募股权基金大开贷款方便之门，壮大了私募基金集团的实力。到2007年黑石集团上市的时候，私募股权基金经过30多年的发展，已成为仅次于银行贷款和IPO的重要手段。

二、私募基金在我国的发展及现状

私募基金在中国的发展过程，同时受到外资派和本土派两股力量的推动。

在这个过程中，外资派先是以VC探路，比如上世纪90年代初的黑石等风险资本，以及 1995年《设立境外中国产业投资基金管理办法》通过，伴随这一时期国外IT热的转移，大批外资VC来到中国。1995-2004年这个阶段，是外资PE进入中国的初步时期，红杉资本选择建立中国的投资基金，一些大型外资科技、金融机构的直投部门也开始孵化出专门对中国的投资基金，并从公司中独立出来，比如赛富就是脱胎于软银亚洲。2005年后，PE投资成为主流。

政府力量的推动为本土派私募股权基金的起步贡献了重要作用。本土派私募股权基金的雏形是以政府为主导的面向高科技企业融资的创业或风险投资基金。1986年-1996年是个起步阶段，政府相继成立一些风险投资公司，比如中国新技术创业投资公司经国务院批准成立，这是我国大陆地区第一家专营风险投资业务的机构。1997年-2000年是发展阶段，出现了相关的规章政策。比如1999年，国务院办公厅发布《关于建立我国风险投资机制的若干意见》，2000年，《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》颁布，这是我国第一部地方性创业投资规章。在这一时期，北京出现了第一家真正意义上的民营创业投资机构，也就是北京中关村科技风险投资有限公司。进入2000年后，由于互联网泡沫的破灭，我国风险投资业进入低谷，一直到2005年《创业投资企业暂行管理办法》出台后，风险投资发展进入高潮阶段。随着《合伙企业法》的颁布，合伙制度正式以法律形式确定，首家有限合伙深圳市南海成长创业投资合伙企业2007年成立。2007年-2008年间，私募股权基金进入了一个国内外、大中小、外资、国资、民营全面共同发展阶段。2012年由于IPO暂停，私募股权基金因严重依赖IPO退出，所以经历了一个洗牌阶段，一直到2013年底，随着IPO开闸和新三板扩容，私募股权基金才又迎来一个发展春天。之后，中国证券投资基金业协会（简称“中基协”）在私募基金行业的监管开启了一个新篇章。

三、私募基金的监管发展路径

私募基金的行业监管严格上来说是从2016年2月5日中基协发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》（以下称二五公告）开始规范的。笔者恰好从二五公告后开始接触私募基金管理人登记和产品本案的法律意见书服务至今，对这期间的监管变化比较熟悉。根据这一期间承办私募基金登记和备案业务比较明显的阶段性感受和中基协不断发布的规范文件，笔者粗浅地将这一期间进行四个阶段划分(仅出于个人感受和便于本文的讨论分析)。

第一阶段——萌芽阶段：2016年二五公告前

我们都知道私募基金业务的监管部门是中基协。中基协经国务院批准成立于2012年6月6日，是证券投资基金行业的自律性组织，接受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理。

而我国的《证券投资基金法》是到了2013年6月颁布的，也就是晚于中基协成立的时间。根据《证券投资基金法》，基金管理人、基金托管人应当加入协会，基金服务机构可以加入协会。可以说，《证券投资基金法》明确将基金管理人、托管人和服务机构等划入中基协的管理范围。

2016年2月5日，中基协发布关于《进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，即二五公告，开始行业大整顿。不夸张地说，这是私募基金行业内的里程碑事件，之后不断严格的监管都是在二五公告的基础上一脉相承。并设了5月1日,8月1日两个时间节点，分别是登记满一年未备案首只基金产品的管理人，和登记未满一年未备案首只基金产品的管理人。如果到了这个时间节点，仍然没有备案首只基金产品，就要被注销管理人登记。对于新登记的管理人，如果登记后6个月内没有备案首只基金产品，也要被注销登记。

那么对于《证券投资基金法》颁布后到二五公告之间的这个阶段，当然中基协对私募金也是有监管的，只不过这个阶段的监管比较粗放，也没有很多的具有实操性的依据。好在笔者服务的不少管理人客户恰好是在这个期间完成登记的，经笔者了解，此阶段的管理人登记主要依据2014年1月分布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》。一般由拟登记公司主动申请，在协会系统填报一些基础公司信息后即可获得通过，这些信息的填报要求比较低，填报不完整、不准确，或者没有进一步的佐证依据等影响都不大。在这个阶段，登记通过的管理人，还会获得一张登记证明文件。

第二阶段——登记整改阶段：二五公告后至2016年8月

从笔者的亲身经历看，这个阶段刚开始还是比较吃力和谨慎的。笔者刚好有一个客户属于第一批被整顿，需要在5月1日前补充提交法律意见书。接受委托的时候，刚好是二五公告后几天，第一次做这个业务，基本上是参照协会发布的指引和以往非诉的经验，摸着石头过河，总算提交后，反馈阶段也是比较煎熬，几乎每天早上上班第一件事就是看邮箱，十之八九中基协会有反馈意见。那会协会还会留审核老师的电话，可以电话沟通，整个过程就是感觉无论是承办律师还是中基协都是第一次在做这个业务，都没有丰富的经验，经常是商量着有什么问题，有什么方式处理比较好，到后来笔者都快放弃了，结果中基协审核通过了。这个案子印象特别深刻，因为是律所第一个通过审核的案子，过程中的煎熬也成了独特的宝贵经验。

第三阶段——蓬勃发展阶段：2016年8月至解答十四发布

这个案子后，业务上就有了一个基本的框架，对中基协的要求也更加清楚了。整个从2016年8月整改完成后，基本进入新设立管理人蓬勃而出的一个时期，大概一直到2017年9月份，都属于要求相对较松，反馈比较少，审核比较快的阶段，只要严格遵守协会发布的《按律意见书指引》《私募基金登记备案相关问题解答（一~十三）》，基本通过审核是没有问题的。笔者记得有一个星期三份法律意见书递交上去全部一周后零反馈通过。

第四阶段——合规整顿阶段：解答十四后至2018年新版登记须知

到了2017年底，情况发生了比较大的变化，因为发生了一件大事，协会发布了《私募基金登记备案相关问题解答（十四）》，加重了承办这类业务的律所和律师的责任，抬高了业务收费标准的同时，协会和律所对管理人的审核标准也更加严格了。协会开始从一些基础指标，比如资金、场地、经营范围、制度等，更加强调对管理人软实力的关注；比如人员的从业经验、胜任能力、高管的兼职和管理人的展业计划。特别是2018年6月爆出私募第一案阜兴系实控人朱一栋失联，相关私募产品开始大面积出现兑付逾期这一事件后，协会又关注了管理人股东的出资能力。所以这段时期的协会审核反馈以高管的从业经验、员工的职业操守和胜任能力、股东的持续出资能力等为主。

时间转眼到2018年。这一年可以说是私募投资领域的“合规”元年。1月份中基协发布《私募投资基金备案须知》，明确表示私募基金产品备案不是一备了之；随后3月份又发布《关于进一步加强私募基金行业自律管理的决定》并附《关于私募基金管理人在异常经营情形下提交专项法律意见书的公告》，明确规定在特定异常经营情形下私募管理人须提交专项法律意见书；年中中基协向部分私募基金管理人下发《关于限期提交自查报告的通知》，全面开启管理人自律检查；同时，中基协通过窗口指导持续强化管理人的合规管理。例如要求管理人股东证明出资能力、严格要求基金托管机构履行受托人职责、严格限制双GP基金备案、严打炒壳行为等。到年底12月份，中基协重磅发布新版《私募基金管理人登记须知》（以下简称“《登记须知》”），总结了一年以来管理人登记以及合规自律的若干实务细节。可以看出，清退不合规管理人、严控市场规模、重构合规体系是接下来监管的重中之重。

第五阶段——强监管后时代：2018年底新版登记须知后

2018年度一系列合规重拳组合出击后，笔者在业务上明显的感觉就是，反馈越来越细致，要求越来越明确，通过审核越来越难，管理人的软实力权重越来越大。结果就是通过登记的管理人数量增长明显放缓，大量不合规的、失联的已登记管理人被清扫出局，倒卖壳资源现象也大大得到了遏制。

四、中基协监管平台的不断完善

说到协会的监管变迁，有三个重要的系统不能忽略。分别是资产管理业务综合管理平台系统（ambers系统）、信息披露备份系统、从业人员管理系统。

现有的ambers系统是在2016年9月6日起才开始第一阶段的上线运行。在此之前，私募基金管理人登记和备案的平台叫私募基金登记备案系统，也就是我们说的老系统。ambers系统上线后，老系统的数据会迁移至新系统中，这一阶段，新老系统一直在并行使用，是一个过渡阶段。因为新老系统的区别，习惯了老系统的管理人在数据迁移到ambers系统后，初期会有些手忙脚乱。2017年4月4日，ambers第二阶段上线运行，协会全面启用“ambers系统”办理私募基金登记备案、协会会员及从业人员相关事宜，原登记备案系统停止使用。

自2017年4月5日起，所有已登记私募基金管理人可使用“从业人员管理平台”为对私募基金从业人员基本情况、资格取得、从业经历、诚信记录、投资业绩、后续培训等信息实现全口径管理。这个从业人员管理平台采用的是申请+审核的两端操作模式，一端是个人，一端是代表机构的资格管理员。基本操作是：从业人员应通过所任职私募机构申请个人账号，然后发起资格注册、信息更改、离职备案等流程。然后由资格管理员，对个人发起的申请进行审核与维护。有些客户搞不清楚，资格管理员会遇到无法操作的情况，那一般就是从业人员个人操作的步骤出了问题。还有的客户误以为审核是协会的权限，在从业人员发起申请后没有及时处理。

根据《私募投资基金信息披露管理办法》第五条规定：“私募基金管理人应当按照规定通过中国基金业协会指定的私募基金信息披露备份平台报送信息。” 因此协会在2016年6月1日上线试运行了私募基金信息披露备份系统。但这次试运行信息披露备份对象针对的是已在中国证券投资基金业协会备案的私募证券投资基金，暂不面向私募股权基金、创业投资基金及其他私募基金开放信息披露备份功能。一直到2017年1月1日起，协会发布《私募投资基金信息披露内容与格式指引2号——适用于私募股权（含创业）投资基金》，要求私募股权基金也要通过信息披露备份系统进行信息披露文件备份，向投资者披露私募股权（含创业）投资基金信息。到2020年2月14日，为更好保护投资者利益，协会在信息披露备份系统正式上线定向披露功能模块，投资者可以登录进行信息查询。

简单总结一下：ambers系统负责的是管理人登记、基金产品备案和信息更新、管理人年度更新、年度财报提交、重大事项变更等。从业人员系统负责的是人员的注册、信息更新、离职备案等。而信息披露备份系统负责的是季度报告、年度报告的披露，以及重大事项变更的临时报告等。

回顾私募基金行业在我国的起步和发展，全面认识协会自成立以来在监管重点和监管风格的变化以及为信息化建设所做的种种努力，可以说，中基协在私募行业正本清源、扫除乱象、加强合规监管等方面这些年成绩斐然，整个行业的规范度和效率得到极大提升，在与客户接触的过程中，笔者能明显地感受到管理人的合规意识、人员素质在不断提高。而且中基协一直在持续对系统功能及操作流程进行优化和迭代升级，相信未来私募基金管理人工作的信息化便利度和管理效率都会不断提高。

张洁

上海申浩律师事务所合伙人，上海律协基金业务研究委员会委员，专利代理人

业务方向：私募基金、知识产权、企业法律顾问