建立多元化解决机制处理疫后信访矛盾

2020年第07期    作者:顾崟涛    阅读 5,167 次

2020年伊始，一场新冠病毒肺炎疫情突袭全国，制造业、对外贸易受到严重冲击，服务业1月底以来几近停摆。疫情的发生给原本不容乐观的经济形势更加蒙上了一层阴影，疫情过后基层治理工作、尤其是信访矛盾化解究竟会产生什么样的变化，作为基层信访组织又该如何应对，是当下亟待研究和探讨的重要问题。

我们预判，疫情过后基层信访、稳控的压力将进一步加大，主要来自以下四个方面：

1.信访稳控的经费将进一步缩减

2019年以来，由于国际大环境的影响，我国经济承受住了巨大的下行压力。为确保稳中求进，政府部门率先缩减了各项开支、经费。今年经济受到疫情重创，税收、财政方面的压力更是雪上加霜。可以预见，疫后整个国家和社会的工作重心将着眼于经济的恢复与增长，从中央到地方已经或即将出台的一系列扶持政策，都将围绕减轻企业压力、提振经济信心。目前国内的疫情虽然已经得到了有效的控制，但是随着新冠病毒肺炎疫情在全世界范围内的大面积传播，我国一方面要承受对外贸易的巨大损失，另一方面将在国际病毒防疫上继续投入更多的经费。

下一阶段在经济持续下行压力的作用下，政府财政中非刚性支出比例必然将进一步缩减。基层信访单位的工作受此影响，经费也可能出现同比例的减少，这势必将给矛盾的化解、缓解带来阻碍。

2.司法机关无法消化大量的案件

从2019年上海地区司法机关、特别是基层法院的受案量来看，基本处于满负荷的状态。截至2020年1月，基层法院中仍有一定比例的2019年度案件尚未审理完毕。作为中国法治最为发达的地区，上海法院长期处于案多人少的状态，案件审理周期长是一个带有普遍性的现象。

1月、2月又受到过年休假及疫情的影响，司法机关大多调整庭审计划、延后开庭，个别法庭处于半停摆模式，进一步增加了案件的积压。4月后随着疫情过去，案件受理数量有明显增幅，除去往年同时期的案件外，一批因疫情所产生的新型案件也将随之浮出水面，届时司法机关的案件消化能力将更为捉襟见肘。

正是基于对司法机关受案能力的预判，我们认为疫后许多亟待解决的社会矛盾无法通过法院途径进行解决，转而通过信访渠道表达诉求、寻求方案，基层信访案件届时也可能呈一定比例的上升趋势。

3.疫后的信访矛盾的新颖性、紧迫性、复杂性

传统信访矛盾主要聚焦动拆迁方面，这也是基层受理信访案件、特别是信访积案比较集中的领域。基层信访单位往往在这个方面下工夫，同时也累积了一定的实践经验和技巧。

然而由于突发疫情，出现了许多新型的社会矛盾，直接挑战了基层信访单位的知识架构。比如：受疫情直接影响，许多企业都在用工、劳资方面发生纠纷。按照以往的惯例，劳动关系发生争议应当通过劳动人事争议仲裁委员会进行处理。但是因疫情所导致的企业停业、甚至负责人联系不上时，就有可能同一时间激发起群体性的劳动纠纷。因为涉案的人数众多、追偿难度较大，劳动者为了维护自身权益，很大可能群聚涉案人群，通过信访途径要求政府解决。

基层信访工作人员在处理这样的事务时，不仅要具有法律知识储备，更要熟悉从中央到地方的政府、有关部门近期所出台的有针对性的相关法律、条例、政策和精神。由于新冠病毒肺炎疫情的突发性，已经突破了一般常态化的法律关系，故而有此所导致的社会矛盾同样具有新颖性、紧迫性和复杂性。

4.尚在建立中的多元化纠纷解决机制将面临严重挑战

2005年《人民法院第二个五年改革纲要》中首次提出建立多元化纠纷解决机制。2009年7月《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》提出：人民法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，要通过诉调对接、诉前导诉、司法确认等途径，提高非诉讼纠纷解决方式的效力和权威性。之后2015年，中办、国办联合下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，真正将多元化机制从法院为中心的工作格局中释放了出来，在顶层设计中构筑了全社会、全方位、全领域的新的社会矛盾化解体系。正是这一转变，信访矛盾从而被真正纳入了多元化解决机制的范畴，也使得各种社会组织、专业机构晋升成为多元化的重要参与主体。从近年的实践来看，律师、心理咨询师、妇联组织、工会、社团组织等第三方力量在多元化的大格局中发挥着越来越重要的作用，逐渐形成了功能互补、程序衔接的信访矛盾化解体系。

当然我们也应当看到，多元化矛盾纠纷解决机制虽然已经建立，但是各个环节、各个参与主体还都很薄弱，未能发挥出应有的作用。例如：律师参与信访案件核查、信访矛盾化解目前仍然是作为义务在开展，并未形成固定的律师业务，由此导致专业队伍人才稀缺、参与律师能力参差不齐；社会组织对信访矛盾化解具有高度的热情与社会责任感，但由于法律条款的匮乏，往往难以形成有针对性的专业意见；行业协会在专业程度、界别代表性上都具有得天独厚的优势，但是现下各行业协会囿于自身建设的问题，还需要很长一段时间的自我培植期，当下很难发挥出重要作用。

种种的迹象表明，多元化矛盾纠纷解决机制尚处于摸索、建立过程中，由于疫情所引发的社会矛盾的突发，也在一定程度上挑战尚未成熟的多元化纠纷解决机制。

习近平总书记在十九届四中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求。突发的疫情以及疫后的矛盾化解，也应当被看成是考验社会治理能力的试金石。我们认为，应当深入学习、贯彻习总书记的讲话精神，转危为机，在妥善处理疫后社会矛盾的过程中，创新信访矛盾工作机制，构筑新的矛盾化解体系，全面提升基层处理矛盾的综合能力。为此，建议重视并做好以下工作：

1.坚持完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平

这是十九大报告提出的重要内容，同时也奠定了新时期社会治理“五位一体”的基本格局。它在制度上的优越性通过这次疫情已经充分彰显出来，党委集中、统一化的管理、政府迅速采取的应急状态使疫情在短短的一个月内就得到了有效的控制，社会组织的积极响应、公众的全面参与让对抗疫情成为全社会的共同责任，全民族的抗疫战争受到了国际社会几乎一致的褒奖。法治保障也得以展现出特殊时期的力量，各地政府依据《突发事件应对法》，在第一时间纷纷采取一级响应，从而有效阻绝了病毒的传播途径。

习总书记2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

实践已经证明，“五位一体”的社会治理格局与全面依法治国的理念并不冲突，“五位一体”的社会治理格局很大程度上依赖于法治的保障，特别在遇到突发事件应对的时候，能否发挥法治的力量就显得尤为关键。疫情期间政府如何启动一级响应，一级响应情况下政府所享有的权利，如何合理合法开展征收征用，征收征用过程中又如何保障个人权益等等……这不仅是法条实用性的体现，更是社会治理体系的在法治化运作。我们认为：坚持完善社会治理体系的工作在疫情结束后不仅不应当有所松懈，反而应当进一步巩固加强。

2.对信访矛盾开展分级分类分时处理

疫情之前，基层在处理信访矛盾时已经建立了分级分类的处理体系，将不属于信访受理范围的社会矛盾引导进入司法程序。考虑到疫情结束之后的信访案件数量反弹， 基层信访单位除了继续做好分级分类的处理外，更要注重分时处理，即：根据群众所反映确定纠纷的轻重缓急，坚持“止新化旧”的原则，进而做出预判和预处理。面对疫后多变、集中的矛盾爆发期，着重于矛盾的“止新”，防止纠纷因处理不当或不及时而转变为信访积案。处置过程中要更为重视初访接待，第一时间做好案件的划分归口工作。属于一般社会矛盾但通过信访渠道进行表达的，可以分流进入社区开展调解、处置，引入社工、志愿者、人民调解员，共同构筑“大调解”的纠纷解决格局。充分利用村居法律顾问的专业优势，对法律关系复杂、短期内又无法通过司法途径得到处理的矛盾加以疏导，缓解矛盾的紧迫性和对抗性，提升与司法机关在程序上的衔接能力，防止矛盾冲突升级。

初访中对信访事项进行分级分类后，已经将很大比例的信访矛盾进行了分解处理，后续社区、法律顾问两层级的纠纷托底保障，又能进一步化解、消除矛盾，从而大大减少了几层信访部门在后期的工作量。

3.引入社会第三方力量共同构建多元化纠纷的解决机制

基层信访部门以往在引入社会力量参与信访矛盾化解的过程中，更多的是聘请专业律师介入案件核查、纠纷化解工作。但由于案件难度、收入回报等原因，该领域长期缺乏高素质的律师，专业队伍人数相较其他业务领域明显偏低。疫情后期，随着纠纷数量的不断增加，专案多人少的问题将更为显现。

根据中央政法委、国家信访局、最高人民法院等机关就构建多元化纠纷解决机制的相关意见，包括律师、法律专家、专业调解机构、社会组织、行业协会、甚至志愿者在内，都应当成为社会协同、公众参与的主体。对于“多元化途径”的理解，同样应当做进一步的扩大解释，不必拘泥于司法裁判和人民调解，一切有助于社会矛盾化解的方式都可以作为探索和创新的对象。我们认为，构建、完善多元化纠纷解决的体系，并非临时性、事务性的，而应将其常态化，通过建立长效机制，藉此缓解基层信访部门的受案压力。

例如：对于懂法懂政策的信访人，可通过司法部门、信访律师来核查解释引导；个别偏激、偏执的信访人，可通过心理辅导师进行疏导；个别受家庭环境负面影响执着上访的信访人，可通过妇联、工会关心慰问；家庭成员身患疾病或者生活困难的可通过社区医生治疗和村居委关怀相结合等，从不同程度、不同角度来化解缓解信访矛盾。

“多元化途径”制度设计上仍然应当坚持“党委领导、政府负责”的指导思想，充分调动社会力量的独立性、自发性，与基层信访部门相互配合、并行不悖。首先要明确社会力量参与信访矛盾化解的主体身份，在制度上鼓励其积极参与矛盾化解，职能上区别于基层信访部门，并保障其中立的第三方地位，以此保障其良性发展。

4.政府应当做好资金的合理分配，保障多元化矛盾化解机制的资金来源

从以往的实践表明，多元化机制运作的保障资金与最终矛盾化解时支付的资金数额成反比。也就是说，政府对多元化机制本身的保障资金越充沛，最终消弭社会矛盾时的成本就越小。疫后政府在资金保障存在严重困难的情况下，更要珍惜每一笔资金的使用，合理分配资金的用途及流向，着重保障多元化机制的构建和完善，充分发挥杠杆效应，从而减少矛盾化解所要支付的成本。

我们认为，所谓的“多元化纠纷解决机制”并不是单一个体，而是以社会第三方力量为主体的、社会公众的有序参与，它在制度上与传统信访工作相衔接，构成了一个有机的整体。同时，由于其自身所具备的独立性和中立性，更易搭建起信访人与政府部门之间沟通的桥梁，从根本上有助于社会矛盾的化解消弭。在信访矛盾化解中充分运用多元化解决机制，其本身仍有许多机制和问题有待探索。对于多元化解决机制的构建，疫后多种社会矛盾的出现正是一次难得的实践机会，所有参与者都有机会总结经验，进而不断优化制度，以促进整个机制的日臻完善。

顾崟涛

上海市中天信律师事务所合伙人，上海律协社会矛盾化解业务研究委员会副主任，第六届嘉定区政协委员

业务方向：信访矛盾化解、社会矛盾化解、社会公共治理