国有公司、企业的关系出资人权益重大事项决策管理的风险防范

2013年第02期    作者:李 明    阅读 7,484 次

    国有公司、企业的关系出资人权益重大事项，是指国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或减少注册资本，发行债券，进行重大投资。为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项。

　　一、国有企业战略和决策管理中存在的主要问题及其原因

　　国有企业存在的问题较多，主要表现为：乱投资、乱担保、乱扩张、乱理财、乱借款、乱放权，其中前三项尤为突出，这些都属于企业战略和决策管理的范畴。这些问题之所以较多，主要原因是有些国有企业负责人总有一种好大喜功，贪大求全，不注重按客观经济规律办事的“政治家情结”，正是在这种“政治家情结”的指导下，企业的决策机制、决策程序和决策方法都出现了问题。在决策机制上，有些专业性很强的重大决策，不经过专业部门、专业人员的前期调研论证，就凭着“想当然”盲目决策。在决策程序上，有的决策不经过集体讨论，也没有集体讨论的程序和氛围，一人说了算的现象比较普遍。面对类似问题的决策，在外资企业和民营企业，决策过程往往讨论热烈，争论激烈、论证充分，有时甚至争论得面红耳赤，这就大大提高了决策的质量和效率。而在有些国有企业，决策过程往往是没有争议的“一边倒”，董事会决议没有“一把手”的签字，其他决策者往往都处于等待状态,只要有了“一把手”的签字,其他决策者甚至连看也不看决议内容呼啦啦跟着签；有时为了一个讲话稿的定稿，可能要讨论上一天甚至几天，而面对一项对外投资或者对外担保的重大决策，可能短短几分钟或十几分钟就定下来了。在决策方法上，定性决策多，定量决策少，“大概其”、“也许是”、“可能是”、“差不多”一类词汇充斥着决策过程，现状是决策拍脑门，保证拍胸脯。这种决策往往会给企业带来巨大的甚至是毁灭性的损失，有些企业的对外投资，投资时决策者信心百倍、雄心勃勃，造成有投资却无投资跟踪，有投资却无投资管理，有投资却无投资收益，几年后，血本无归，泥牛入海无消息。教训是极为惨痛和深刻的。

　　二、科学确定决策机构的职责和权限，加强对决策权的监督

　　（一）国有独资企业、国有独资公司的关系出资人权益重大事项决策

　　1、国有独资企业、国有独资公司的合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。其他关系出资人权益的重大事项由国有独资企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。

　　2、重要的国有独资企业、国有独资公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项的决策，履行出资人职责的机构在作出决定前，应报请本级人民政府批准。

　　（二）国有资本控股公司、国有资本参股公司的关系出资人权益重大事项决策

　　1、国有资本控股公司、国有资本参股公司的关系出资人权益重大事项决策，由公司股东会议、股东大会或者董事会决定。履行出资人职责的机构委派的股东代表，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

　　2、重要的国有资本控股公司、国有资本参股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项的决策，履行出资人职责的机构向其委派参加国有资本控股公司股东会议、股东大会、会议的股东代表作出指示前，应报请本级人民政府批准。

　　（三）国有公司和企业的投资应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究

　　国有公司和企业的投资应当符合国家产业政策，将企业效益与社会效益有机地结合起来，从而保证投资的长期效益。可行性研究是投资决策的必要程序。严格按照国家的有关规定，通过对与投资项目有关的经济技术和市场条件进行调查、研究、论证，对项目建成后的经济效益进行预测和评价，最后综合分析该项目建设的可行性，避免投资失误，减少投资风险，提高投资效益。

　　（四）国有公司和企业的合并、分立、改制、解散、申请破产

　　国有公司和企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，直接关系到职工的劳动关系存续以及工资和福利待遇等事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议，接受职工的监督，维护职工的合法权益。

　　三、建立科学的层级决策机制

　　国有公司和企业的决策机制要在股东会、董事会、监事会和经理层之间进行合理的决策分工和职权分配，建立科学的层级决策机制。公司的有效和成功运作，必须在利益相关者之间形成合理的权利配置和决策机制，同时在公司董事会运作和决策中建立内部制衡和科学的决策机制。

　　（一）国有资产监管部门与董事会的权利配置和决策机制

        国有资产监管部门代表国家履行出资人职责，由于他们既是所有者又是监督者，极易导致过度的行政干涉或者消极承担国家管理者的角色，从而造成对企业的过度干预或者被动消极。

        在国有公司，董事会拥有管理公司事务的广泛权利，董事会成员的任何滥用权利的行为，都有可能最终损害股东的利益。因此，必须在程序规制上予以强化，以保证国有资产监管部门对董事会的有效制约。

       （二）董事会组织机构与内部制衡机制

        董事会要具有权威性，董事会的权威来自于其产生的方式。国有企业的董事会应由三方面人员构成：1、执行董事。由公司经理人员担任，应该少于董事会总人数的1/3；2、外部董事。包括政府董事、独立董事和银行董事，应由提名委员会提名。外部董事应该不少于董事会总人数的1/3；3、职工董事。由公司职工代表大会选举产生，应该占董事会总人数的1/3。这样的董事会组成结构比较合理，有利于股东、独立董事、职工对经理班子的合理制约，尽量实现董事长和总经理两职的分离。

        国有企业董事会应该设立审计委员会，并且审计委员会主要由独立董事来组成。但审计委员会隶属于董事会，其成员的任命和报酬受制于参与剩余控制权行使部分的其他外部董事和内部董事所组成的提名委员会和报酬与考核委员会。审计委员会行使职责时必然投鼠忌器，而且聘请注册会计师也需要经董事会批准。理想的制度是审计委员会隶属于监事会或者直接向国有资产监管部门负责。

　　（三）董事会决策与内部制衡机制

　　1、董事长及董事会成员决策的制衡机制

　　公司董事会会议必须严格按照规定的程序进行，参加董事会会议的人数必须符合法定人数，采取一人一票制，不得委托他人投票，各董事应按自己的判断独立投票。

        在国有企业中，由于企业的董事长和总经理都是由政府或组织部门任命，他们享受一定的行政级别，地位远远高于其他董事，在公司董事会中拥有特殊的地位，公司法人代表制度更使他们“位高权重”，形成了关键人控制。关键人控制的后果往往是公司决策失误、国有资产流失、投资者利益受损、关键人腐败等。因而有必要实行集体法人代表制，以董事会而不是董事长作为公司的法人代表。

        董事会实行“集体决策个人负责制”，董事会内没有任何个人具有不受限制的决策权利，所有成员人人平等。董事会决议违反法律、行政法规或者公司章程，致使公司遭受严重损失的，在表决时未曾表示异议的董事应对公司负赔偿责任。

       2、外部董事与内部董事的制衡机制

        外部董事指由非本公司员工的外部人员担任的董事。外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。

        合理界定董事会和管理层的权责，恰当分配董事会的权利和规范内外部董事职责分工，是构成外部董事会制度发挥自身功能的基础。议事规则的主要制度设计是外部董事的独立会议制度，即外部董事单独召开没有内部董事参加的会议，以避免内部董事对会议议程和决议的影响，保障外部董事对公司经营绩效和经理层经营能力评估的独立客观。