《生态环境法典》施行背景下供热企业合规实务与法律风险防控

2026年第03期    作者:文│赵洪升 易鸣    阅读 42 次

一、《生态环境法典》施行背景下供热企业的转型需求

《生态环境法典》将于2026年8月15日起正式施行，标志着我国的生态环保治理迈入法典化新阶段。供热行业兼具民生保障与大气污染防控双重属性，与生态环保政策深度绑定。《生态环境法典》以刚性规范为行业划定全新边界，既抬高经营门槛、明确转型方向，也强化责任追究，倒逼企业重构合规体系、加速转型。本文将解读《生态环境法典》中与供热行业密切相关的核心规则，剖析其多维影响，并提出合规应对与风险防控建议，为企业适配《生态环境法典》、进行合规转型提供参考。

二、《生态环境法典》中与供热行业相关的核心规则解析

《生态环境法典》针对燃煤及能源大气污染防治形成了一套具体且具有强约束性的规制体系。下文将结合具体条文，从实务角度解读核心规则对供热企业的具体要求与适用边界。

（一）能源清洁化与高效利用：源头管控的刚性法定规范

《生态环境法典》将大气污染防治的管控关口前移至污染产生源头，通过对煤炭使用、燃料质量、供热设施、供热模式的四重法定规范，构建起能源清洁化利用的全流程规制体系，倒逼行业摆脱对传统燃煤的依赖，实现能源结构与供热模式的双重转型。

1. 燃料管控：全链条质量与禁限规制

第二百零一条规定：“国务院有关部门和地方各级人民政府应当优化煤炭使用方式，减少煤炭生产、贮存、运输、使用、转化过程中的大气污染物排放。”该条款将燃料管控要求从单一的燃烧环节延伸至供热企业煤炭使用全环节，要求企业从煤炭采购、贮存到燃烧的每一个环节都采取降污措施。

第二百零四条规定：“禁止进口、销售或者燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭。单位存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰等物料，应当采取防燃措施，防止大气污染。”这意味着供热企业必须建立燃料采购质量审核机制，对煤炭供应商的资质和煤炭质量检测报告进行严格审查，同时对厂区煤炭贮存场地进行防燃改造，避免贮存环节的扬尘与自燃污染。

第二百零七条规定：“设区的市级以上地方人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区的范围。高污染燃料的目录由国务院生态环境主管部门确定。在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料；禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施，已建成的，应当在设区的市级以上地方人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石油气、电或者其他清洁低碳能源。”该条款为供热企业划定了清晰的合规边界。

2. 设施运营：环保装置的配置要求

第二百一十条针对燃煤单位的污染防治设施作出强制性规定：“燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。国家鼓励燃煤单位采用先进的除尘、脱硫、脱硝、脱汞等大气污染物协同控制技术和装置，减少大气污染物的排放。”

3. 供热模式：集中供热优先

第二百零八条从城市规划层面明确了集中供热的发展方向：“城市建设应当统筹规划，在燃煤供热地区，推进热电联产和集中供热。在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉；已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在设区的市级以上地方人民政府规定的期限内拆除。”该条款为供热行业的集约化发展提供了法律依据。

（二）大气污染精准防治与协同控制：重点场景的差异化规制

针对大气污染防治的重点区域、特殊天气等场景，《生态环境法典》设置了差异化的严格规制要求。供热企业作为大气污染物排放重点主体，需根据自身所处区域与运营场景，履行针对性的防治义务，兼顾民生保障与环保要求的平衡。

1. 重点区域联合防治

第二百五十九条规定：“国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替代。”这意味着位于重点区域的供热企业若需新建、扩建燃煤供热项目，需在项目立项阶段提前做好煤炭替代方案的编制与备案。

第二百六十条规定：“国务院生态环境主管部门应当组织建立健全国家大气污染防治重点区域内的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制……”这一机制将实现重点区域内供热企业排污数据的跨区域共享，企业的污染物排放行为将处于更全面的监管视野中。

2. 重污染天气应对

第二百六十四条规定：“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应对预案，根据应对的需要可以采取责令有关企业停产或者限产……等应对措施。”供热行业作为民生保障行业，需在落实减排要求的同时保障民生供应，实现二者的精准平衡。

（三）绿色低碳发展

《生态环境法典》将绿色低碳发展作为生态环境治理的核心目标，在总则编及绿色低碳发展编中明确了循环经济、能源节约、碳排放管理等相关要求；虽未直接针对供热行业作出细化规定，但与燃煤及能源大气污染防治规则形成协同，为供热企业的长期发展划定了绿色低碳的法定方向。

1. 二次能源综合利用

第九百七十六条规定：“企业应当采用先进适用的回收技术、工艺和设备，对生产过程中产生的余热、余压、废水、废液等进行综合利用。”该条款为供热行业回收利用工业余热、发展能源梯级利用提供了法律依据。供热企业可依托该条款，布局工业余热回收项目，将工业生产过程中产生的余热转化为供热资源，既提升能源利用效率，又减少传统燃料的消耗与排放，实现环境效益与经济效益的双赢。

2. 节约优先与清洁替代

第一千零二条和第一千零一十二条明确国家推行节约优先、清洁替代的能源绿色低碳发展原则。据此，供热企业应将节能降耗作为重要经营任务：一是内部节能改造，对现有供热管网、换热站进行节能升级；二是能源结构转型，积极探索太阳能、生物质能、地热能等可再生能源在供热领域的规模化应用，逐步降低对传统燃煤的依赖。

3. 碳排放管理

第一千零三十二条明确“国家实施碳排放总量和强度控制制度”，第一千零三十七条明确“国家建立全国碳排放权交易市场”。供热企业，尤其是拥有大型燃煤、燃气锅炉的企业将被纳入重点碳排放单位管理范围，需履行三大核心义务：一是开展碳排放基线核算，摸清企业的碳排放底数；二是遵守碳排放总量和强度控制指标，通过技术改造、能源转型等方式实现减排；三是依法参与碳排放权交易，完成碳配额清缴。企业需提前储备碳资产管理人才，建立碳资产管理体系，防范碳合规风险。

（四）全流程监管与法律责任

《生态环境法典》构建了全方位监管的规制体系，为燃煤及能源大气污染防治规则的落地执行提供了坚实保障。相较于原有单行法，《生态环境法典》监管更全面、处罚更严厉，为供热企业的合规运营划定了不可触碰的刚性底线。

1. 全维度监管体系

第二十八条明确“国家建立健全生态环境保护督查制度”，企业的违规行为将被纳入督察重点，督察整改情况向社会公开；第五十四条明确“国家构建生态环境信用监管体系”，企业的合规行为与违规记录将与信用评级挂钩，违规记录将直接影响企业的市场经营、政策补贴申请等权益。

第一百五十五条规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。”第一百五十七条规定：“企业事业单位应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。”第一百五十八条规定：“对超过重点污染物排放总量控制指标或者未完成生态环境质量目标的地区，省级以上人民政府生态环境主管部门应当暂停审批该地区新增重点污染物排放总量的建设项目的生态环境影响报告书、生态环境影响报告表。”据此，企业需建立重点污染物排放总量控制台账，实时监控重点污染物排放总量。

第一百七十四条规定：“国家建立健全以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度，具体办法由国务院制定。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照规定取得排污许可证，未取得排污许可证的不得排放污染物。”

2. 企业违法成本大幅提高

《生态环境法典》明确了针对供热企业可能出现的各类违规行为的行政责任、民事责任、刑事责任，大幅提高了企业的违法成本。

（1）行政责任

第一千一百零二条规定：“违反本法规定，未依法取得排污许可证排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”

第一千一百零七条规定：“违反本法规定，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，可以责令限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”

第一千一百零八条规定：“违反本法规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，责令限制生产、停产整治，并将案件移送公安机关，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的地方人民政府批准，责令停业、关闭，并由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留。”

第一千一百一十九条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门没收燃用高污染燃料的设施、燃煤供热锅炉并组织拆除，处二万元以上二十万元以下的罚款：（一）在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施；（二）在禁燃区内未停止燃用高污染燃料；（三）在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉；（四）未在要求期限内拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉。”

（2）民事责任

第一千零五十三条第二款规定：“实施污染环境、破坏生态等行为，造成他人民事权益损害的，不论有无过错，应当承担民事责任。”赔偿范围包括人身损害、财产损失及生态环境修复费用，情节严重的，可适用惩罚性赔偿；同时，符合条件的环保组织可对企业的污染行为提起公益诉讼，要求企业承担生态环境修复费用。

（3）刑事责任

对严重污染环境的行为，如超标排放污染物数量巨大、造成重大环境污染事故的，将依据《刑法》第三百三十八条的污染环境罪追究刑事责任，最高可判处七年以上有期徒刑。

三、《生态环境法典》施行对供热行业的影响

《生态环境法典》的施行既使行业面临合规成本攀升、技术升级、运营管理等多重挑战，也为行业转型发展开辟了新的市场空间与发展方向，行业竞争格局与发展逻辑将发生深刻变革。

（一）行业面临的核心挑战与压力

1. 合规成本显著攀升

《生态环境法典》的刚性要求直接推高了供热企业的全流程合规成本，对不同类型的供热企业形成差异化的资金压力。传统燃煤企业需投入巨资改造污染防治设施、转型清洁能源，以天然气为代表的清洁能源企业前期管网与储气设施投资大、回收周期长，碳排放配额清缴、环保运维等成为常态化成本，中小企业的资金压力尤为突出。

2. 技术升级压力紧迫

为满足《生态环境法典》提出的低排放、节能降耗和低碳转型要求，供热企业必须对现有供热技术装备进行改造或更新换代，技术升级的紧迫性显著提升。

3. 运营管理难度加大

《生态环境法典》要求企业同时满足污染物排放标准、总量控制指标、碳配额清缴、重污染天气应急减排、环境信息公开等多重合规要求，对企业的精细化、智能化运营管理水平提出了极高要求。企业需要重构运营管理体系，明确各岗位的合规责任，将合规要求融入日常运营的每一个环节，确保各项指标符合法定要求。

4. 行业洗牌进程全面加速

《生态环境法典》的施行使具备环保优势、技术优势、资金优势的供热企业获得更多政策支持和市场空间，天然气、地热能、太阳能等清洁能源供热以及工业余热回收、智慧供热等模式将成为行业主流。传统燃煤企业、小型分散企业若未及时转型将被淘汰，市场竞争从价格竞争转向合规、技术、服务的全方位竞争，行业集中度显著提升。

（二）行业蕴含的发展机遇与新方向

《生态环境法典》的施行为供热行业开辟了新的发展空间。清洁能源替代、工业余热回收、供热系统节能改造、智慧供热系统建设、碳资产管理等领域将成为行业新的增长点。供热企业可依托自身优势，从单一的供热服务提供商向综合能源服务提供商转型，拓展工业蒸汽供应、分布式能源服务、碳资产咨询、供热设备运维等增值服务，通过多元化经营降低单一业务风险，提升企业盈利能力。

四、《生态环境法典》施行背景下供热企业如何筑牢供热特许经营权的合规根基

供热特许经营权是供热企业生存与发展的根基，并非一劳永逸的保障，其长期稳定依赖企业的主动作为与系统谋划。在《生态环境法典》施行背景下，环保合规已成为维系特许经营权的重点之一，供热企业需结合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》及地方供热条例的要求，将环保合规与民生保障、协议管理、风险防控深度融合，构建全生命周期的供热特许经营权合规体系。

（一）供热特许经营权收回的法律依据

1. 国家层面

2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及2015年修订的《市政公用事业特许经营管理办法》为特许经营权的授予、履行与终止提供了基本规范。

《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条明确规定：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为。”

2. 地方层面

《山东省供热条例》《滨州市供热条例》《定西市城镇供热用热条例》等地方法规进一步细化了供热企业的义务与监管要求，明确了政府、企业在保障供热安全与服务质量方面的职责。虽然上述条例未明确规定取消特许经营权的情形，但为供热特许经营提供了区域性执法依据。

（二）确保供热特许经营权取得的合规性并落实《生态环境法典》的全流程合规要求

一方面，企业应在签约前聘请专业法律团队对授予程序进行深度审查、对协议条款进行谈判，确保供热特许经营权取得的合规性；另一方面，企业需严格落实《生态环境法典》的全流程合规要求，取得排污许可证并保持稳定达标排放，建立完整的环保合规台账，杜绝擅自停运环保设施、超标排放等违规行为，夯实特许经营权的合规基础。

（三）实现环保达标与民生供暖的双向平衡

供热特许经营权的本质是基于民生保障的行政授权，政府与社会最关切的始终是安全稳定供热与服务质量。在《生态环境法典》框架下，环保合规不能脱离民生保障，企业需实现环保达标与民生供暖的双向平衡。

（四）规避特许经营权终止风险，建立全周期应急防控机制

《生态环境法典》将环保严重违规纳入损害公共利益的认定范畴，企业若发生未批先建、无证排污、超标排放、擅自拆除环保设施等行为，或因环保问题引发重大环境事件、影响民生供热，可能直接触发特许经营权终止条款。建议企业定期评估特许经营权的法律状态，对环保合规风险进行全面排查，提前开展法律与商业评估，制定应急预案。当出现重大争议迹象时，应尽早引入外部专业法律力量介入，通过合法途径维护权益，避免事态激化升级，同时做好争议解决谈判及应对准备。

五、《生态环境法典》时代供热企业的合规转型与可持续发展

面对《生态环境法典》带来的挑战与机遇，供热企业需主动适应法律要求，对照《生态环境法典》的规定并结合自身的区域定位、供热模式及设施现状，开展全流程、全方位合规性评估；同步建立健全覆盖全链条的合规管理制度，将合规要求制度化、规范化，实现系统化防控；在此基础上，结合国家“十五五”规划及地方环保、绿色低碳发展政策，制定清晰的中长期技术升级与转型发展计划，明确各阶段目标、任务及投资安排，为企业可持续发展筑牢基础。

 

 

赵洪升

上海赵洪升律师事务所主任，上海律协环境资源与能源专业委员会委员，全国律协环境、资源与能源法专业委员会委员

业务方向：能源和基础设施法律服务、知识产权、行政法律服务

 

易鸣

上海赵洪升律师事务所律师，上海律协环境资源与能源专业委员会委员

业务方向：能源和基础设施法律服务、知识产权、行政法律服务