中国市民监护人登场恰逢其时

2019年第08期    作者:文│李霞    阅读 4,285 次

市民监护制度，就是由普通市民担任监护人之意。日本最高法院把它定义为：“市民监护人是指专业人员和社会福利协会以外的普通市民，他们与将受监护者没有亲属关系，但却具有奉献于社会和其他人之目的。他们通过地方政府或相关机构的培训，掌握了一定的与成年监护相关的知识、技能、理念，并被家事法院选任为监护代理人。”

市民监护人的职务与通常的亲属监护人无异。他们需要对受监护者进行定期访问，并根据情况为本人订立、变更医疗与护理服务合同，为其办理养老院的入住、退住手续，并代替受监护者管理其财产等。罹患痴呆症的老年人无法管理财产和人身事务，甚至不能维持日常生活，个人权益也容易遭受侵害。此时，最需要代理人代理他们订立各种服务契约，如与老年公寓订立服务合同，代理其与医院订立医疗救助合同、协助管理财产等。这就是监护人的重要工作。

但需要说明的是，担任成年人尤其是老龄者的监护人，不要求监护人像对待儿童监护那样亲自照顾受监护者，成年人的监护人只是对受监护者的人身有注意义务，通过定期访问，关顾其需求，在受监护者有情况或需求时，代理受监护者处理其相关事务。可以说，称监护人为代理人更妥，以下全文就称代理人。

市民代理人的优势，首先是熟悉将受监护者的情况且这类市民的数量众多。由于他们通常与被监护人生活在同一区域，因此熟知将受监护者的个人意愿、该区域的社会资源，能够更加得心应手地做好监护工作。第二个优势是，律师等专业监护人在得到的监护报酬较低时可能会消极怠工，尤其是体现在人身监护方面。而市民监护代理制度在设计当初就把市民代理人定位为具有奉献精神的志愿者，报名参加该制度的市民通常并没有盈利的目的。即使监护报酬较低甚至无偿，他们也愿意为之。

一、市民监护代理制度产生的社会背景

最早的市民代理人是在监护人数量匮乏的形势之下才应运而生的。最早推进这项制度的，是日本首都东京。它在2005年启动了一项“候补监护人培养项目”，用来培养“贡献社会型监护人”。在东京都的牵头下，日本全国各地受到启发，陆续在管辖地内推进实施了这项制度。通过地方试点之后，日本政府最终于2011年从全国层面正式启动市民代理人推进计划，并在随后的几年内相继出台了法律法规和相关政策，以促进市民监护代理人的培养和利用。日本政府为什么对市民代理人制度这么推动？原因有两个：

首先，人口老龄化社会对代理人的需求量大。一直以来，日本社会都在面临严重的老年化进程带来的挑战。根据2018年日本内阁府公布的《老年社会白皮书》显示：日本社会中65岁以上的人口已达到3,515万人，占日本总人口的27.7％。这一比重意味着：日本可以当之无愧地被定义为“超老龄社会”。而在这庞大的老年人群体中，有近500万人罹患老年痴呆症，发病率高达15.0％，预计到2025年这一比重将上升到20%。

在日本，成年监护制度已经在一定范围内得到应用和普及。根据日本最高法院在2019年3月公布的《成年监护相关事项的概况》显示：过去5年，成年监护案件的申请数量每年都维持在3万5千件左右，2018年成年监护的利用者人数总计为218,142人。然而，这些统计数据只不过是现实需求的冰山一角，由于各种原因没有申请利用成年监护制度的依然大有人在。根据内阁府公布的2018年版《残疾人白皮书》中披露的数据推算，包含老年痴呆症以及其他精神、智力障碍患者在内，成年监护制度的潜在利用者人数已接近一千万人。

面对如此庞大的利用者群体，日本在2000年修订的成年监护法律制度已显得不合时宜。

其次，原有民法监护法的滞后。按照2000年实施的新民法的规定，担任监护代理人的主要是亲属、专业人员（律师等）、社会福利协会和非营利组织（NPO）等。但是在现实中的反馈情况是，虽然亲属是担任监护人的首选，但少子老龄化的社会背景下，由亲属担任监护人的比例却呈现逐年下降的趋势：在2000年，亲属担任监护人的比例占到全体成年监护案件的90%以上；而到了2018年，亲属监护只占到全体案件的23.2%。究其原因，与家庭功能的萎缩有重大关联。随着老龄少子化的发展，充当保护功能的亲属数量变少，这导致家庭成员在失能时，无亲属担任监护人。为此，立法者考虑到了由亲属以外的第三人来担任监护人。在实践中这种第三方力量主要是律师等具备专业资格的人员。这些人能凭借专业技能处理复杂的监护事务，因此社会认可度较高。2018年全年，由律师等专业人员担任监护人的案件占所有第三方监护人案件的87.9%。然而，这些律师的数量还是远远不能满足高龄长者之需求：如2018年全年成年监护利用人数已逼近22万人，而作为候补成年监护人登记在册的律师等专业人员数量仅有1万4千名左右，并且实际参与监护活动的人员只占登记人数的66.9%。很显然，在成年监护领域的供需关系已严重失衡。于是，日本政府开始从立法及政策等层面推进市民代理人这一全新制度，以满足老龄人的需求。

二、市民监护代理登陆中国的政策支持

当前，我国的老年痴呆症患者数量已超过1000万人，占全球四分之一，并且老龄化趋势和老年痴呆症的发病率仍在进一步加快，预计到2050年我国老年人口将达到4.8亿，老年痴呆患者将超过2000万人。

在如此严峻的老龄化形势下，当前的法律制度能否顺应时代和社会变迁，持续调整并维护好社会关系与老年人权益，是必须要考虑的重要课题。根据我国现行法规定，当老年人失能后，除近亲属以外，村委会、居委会以及民政部门等组织或其他个人也可以担任监护人。虽然民法条文规定的监护人范围广泛，但实践中不乏问题。比如，村委会、居委会作为基层群众自治组织，尽管熟知当地环境和失能老者生活状况，但是却缺乏执行监护代理的人力、财力，因此，实践中公共监护职责主要由民政部门及其下辖的社会福利机构承担。然而当前民政部门监护面临着福利机构数量少、覆盖面窄、管理机制落后、服务队伍的专业化水平较低等弊端。有时候，受监护的老者与未成年人在同一个场所受监护时，还会发生某些女童反而被受监护的老者性侵的恶性侵权事件。

可以预见，随着老龄化程度的加剧，我国对监护人的需求量必然会持续攀升，而在当前的法律制度框架下对失能群体的保护已显得捉襟见肘。据估算，我国将在2037年达到日本当前的老龄化水平。随着失独老人老龄化和高龄化，他们的养老、医疗等需求以及因无监护人而带来的一系列问题更加突出，比如监护人缺失造成的养老院入住难、就医就诊难，以及现有联系人制度实施难等问题。而日本为应对此类问题，早已在10余年前就开始了市民代理人制度的探索，为我国做出了有益示范。

日前，国务院办公厅印发了《关于推进养老服务发展的意见》，其中第22条明确提出要推广“养老服务顾问”模式，支持社会组织为老年人代办入住养老机构、就医等事务。这说明我国政府已意识到老年人需要代理人的紧迫性，从政策上支持提倡社会组织为老龄人代理签订入住养老机构、医院，聘请家政护理工人，管理其财产的善举。而前文提到的日本的市民代理人制度，与上述国务院《意见》第22条的“社会组织”本质相同，目的都是调动社会资源，并嘉奖市民和社会组织的爱心善举。日本的市民代理人制度已经推广了10多年，颇受各界的欢迎。我国参考借鉴日本的市民代理人制度的社会基础和政策基础已经成熟，在司法实践中已经有相当数量的市民向公证机构请求公证市民监护人的案例，这一切为未来的相关立法，尤其是正在编纂的我国《民法典》提供了直接的参考价值。

李霞

华东政法大学教授，博士生导师，美国埃默里大学法学院、澳大利亚昆士兰大学法学院客座教授，家庭法国际协会执委，中国婚姻法学研究会常务理事。

多次受邀参与立法活动，出版著作、译作近20部，在《中国法学》、《法学研究》等期刊发表学术文章70余篇，且研究成果多次获奖。两次主持并完成了国家社科基金项目、司法部国家法治与法学理论研究项目和中国法学会等课题。