农民工劳动纠纷 法律援助案件成本分析

2015年第05期    作者: 杨浦区法律援助中心课题组    阅读 9,503 次

农民工作为我国经济社会转型期最大的城市弱势群体，劳动权益维护成为迫切的现实问题，对经济社会有着不可忽视的影响，本文主要从农民工劳动纠纷法律援助案件的成本角度进行分析研究，探索寻找控制农民工劳动纠纷案件成本的方法和途径。

法律援助是政府的责任，是政府扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，是中国实践依法治国方略的重要举措。改革开放以来，农民工为上海的发展做出了不可磨灭的贡献，围绕农民工权益的各种社会、法律问题也相继产生，法律援助在维护农民工权益方面发挥了重要的作用。在不断增加的农民工法律援助案件中，劳动纠纷案件所占比例也最高，因此对农民工劳动纠纷法律援助案件成本进行分析研究具有现实意义。

本课题中农民工劳动纠纷法律援助案件成本界定为处理农民工劳动纠纷全过程所产生的成本，包括农民工自身劳动成本、处理该劳动纠纷的法律援助机构、劳动监察机构、司法判决等机构办理案件过程中产生的成本，以及可能引发的其他非预期成本。

 

一、农民工劳动权益维护现状及存在问题

一个不争的事实是，外来人口已经成为上海市重要的人口组成部分———据上海市统计局公布2012年外来人口与本市常住人口比例达到1：2.48，其中外来人口的绝大部分是农民工，他们服务于上海经济建设的各个行业和领域，为上海市的建设和发展做出了巨大的贡献。那么，这些农民工在城市里的现状，特别是多数人关注的农民工劳动权益维护方面的情况怎样呢？

（一）农民工群体成权益侵害重灾区。

农民工作为我国经济社会转型期最大的城市弱势群体，普遍缺乏法律知识、诉讼技能和各种社会资源，因而容易成为权益被侵害的对象，经常被一些无良用人（工）单位老板拖欠工资、克扣加班工资和奖金、漏缴或不缴纳社保等。杨浦区法律援助中心统计本区2012年到2014年6月期间民事法律援助案件表明：2012年办理民事案件441件，其中农民工案件330件，占74.83%；2013年办理民事案件511件，农民工案件427件，所占比例升到83.56%；2014年上半年办理民事案件354件，农民工案件303件，比例高达85.59%。通常情况下，农民工民事法律援助案件败诉率低于5%，如果算上因为证据不足、和解及其他原因撤诉的情况（该部分比例一般在10%左右），农民工民事法律援助案件中可以被证实的侵权案件比例在68%左右。由于目前法院不受理社保类案件（按照《民法通则》规定民法的调整范围是平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系，司法界当前普遍推行社保纠纷暂不属于人民法院审理的民事案件范围的做法。劳动者认为用人单位没有依法缴纳社会保险费的，可以向主管部门亦即劳动和保障有关部门投诉，通过行政途径解决争议，行政机关可以强制征缴并申请人民法院强制执行），再加上无法统计的非法律手段维权的农民工数量，这个比例应该还会增加。由此可见，说农民工成权益侵害重灾区并不是夸大其辞。

（二）越来越多的农民工选择依法维权。

随着农民工工资拖欠问题得到从中央到地方各界的重视，以及农民工自身法律知识和法治意识的增强，传统农民身上“忌讳摊官司”、“屈死不告状”的观念已经发生了变化，农民工寻求专业律师咨询和申请法律援助，选择依法维权的数量正逐年增加。杨浦区法律援助中心统计近几年的法律咨询与法律援助案件表明：2012年接待咨询农民工1000人次占咨询量的17.17%，2013年接待咨询农民工1094人次占咨询量的20.86%，2014年上半年接待咨询农民工460人次占咨询量的17.31%。农民工到法律援助中心咨询法律问题的人数保持在较高比例，从第一部分知道，农民工法律援助案件比例明显呈逐年增长趋势。

（三）农民工劳动纠纷维权成本趋高。

随着农民工法律知识的提高、法治意识的增强，“依法维权”成为解决矛盾、维护权益的重要方式。那么农民工通过法律维护权益的效果如何呢？事实表明，农民工在依法维权过程中面临重重困难，维权成本并不完全如预期所期望的那样明显降低，反而有趋高的危险。

首先是立案难。有的用人单位利用信息不对称优势、物质和社会关系上的强势地位对农民工施压或诱骗农民工放弃签订劳动合同，或者签订了合同也不交给农民工，平常管理也做足了准备，农民工连工资卡、出入证、饭票等都没有,甚至用人单位的准确名称都不知道，发生劳动纠纷后，往往难以证明劳动关系的存在，导致立案困难。还有一些法律适用和政策规定原因也不利于农民工劳动权益的维护，比如法院一般认为（农民工）社保纠纷不属于民诉案件范围而不予立案，使得农民工的权益维护更加困难。

其次是举证难。发生劳动纠纷后，有的农民工不知道怎样收集和保留证据，甚至对证据的概念都不清楚，所以完全凭农民工自己的能力收集有效的证据是存在困难的。在案件的实际处理中，农民工举证难通常有这几种情况：一是农民工法律知识不足，举证技巧和经验缺乏，自身不会举证；其次是迫于用人单位的强势，不愿意或不敢“得罪”用人单位，第三方（如工友，与事件有关的其他单位或机构）没有作证积极性；第三就是用人（工）单位凭借信息不对称优势以及优于农民工的物质、社会基础，为农民工调查取证设置障碍，农民工要获取有利的证据材料往往需要付出高昂的代价。

三是渠道不畅。农民工在发生劳动纠纷后，有的直接到法律援助机构获得了无偿的法律援助，有的求助工会、妇联、残联等其他组织和机构得到了一定的帮助，有的自己付费请律师打官司权益得到一定的维护，还有的受渠道限制被无孔不入的诉讼“黄牛”蒙骗，维权不成反遭雪霜之害。农民工通过不同的渠道获得的维权效果各异，究其原因是不同组织和单位之间存在条块壁垒，信息流通渠道未建立，工作协调机制不畅所致。

四是执行难。就算农民工劳动纠纷案件顺利立案，顺利调查取证，甚至经过法院判决胜诉，最终也可能面临执行难问题，责任单位如果对判决不服提起反诉，农民工就必须陪着再走一次司法程序。更有甚者，部分明显恶意的用人（工）单位在对农民工侵权后变更公司注册信息，或者采取其他手段使得农民工起诉的责任主体“消失”，这时农民工即便赢了官司，要想获得赔偿，就得找出“消失”的责任主体，重新走一遍司法程序。根据我们开展法律援助实际经验知道，这样的情况并不少见。

五是时间长。按照我国劳动法规定非经仲裁不得提起诉讼，而仲裁实行一调、一裁、二审的制度，并且规定了一年仲裁时效，以及各阶段的时限规定，农民工劳动纠纷按程序维权的时间会被拉得很长，完成整个司法程序可能会得不偿失，官司越打越没有信心。杨浦区法律援助中心代理过一起农民工劳动纠纷的法律援助案件，农民工本人的诉求仅为不足5000元的加班工资补偿。整个案件经历调解，农民工的仲裁起诉、应诉，农民工的一审起诉、应诉，前后持续将近2年的时间，最后用人单位不服法院判决向中院提起上诉，农民工的加班工资依然得不到兑现。极端的个案出现了一个农民工为了1000元的工资，打了5年官司，农民工本人却意外死亡的情况。

既然农民工群体是权益侵害的重灾区，那么就得给他（她）们一个维护权益寻求心理发泄的合理通道，鼓励农民工走依法维权道路无疑是最值得提倡的途径。所以，农民工劳动纠纷维权成本趋高是一个必须警惕的信号，因为这可能引起农民工人格和心理畸变，产生对社会、他人的敌视，进而产生暴力报复心理，可能的后果将难以估量。

 

二、农民工劳动纠纷法律援助案件成本分析

在市场经济条件下，我们可以把农民工在用人（工）单位工作与获取待遇看作一次交易：对农民工来说付出的是劳动，获得的是工资、社保、奖金、劳动保障、培训机会、晋升机会等；对用人（工）单位来说付出的是给农民工的工资、社保、奖金、劳动保障、培训机会、晋升机会等，获得的是农民工所付出劳动的对价。

按照科斯定理（科斯定理：如果交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易费用不为零，制度安排与选择是重要的。），农民工与用人（工）单位的正常交易中，如果交易费用为零，即农民工按照合同约定完成了劳动量，用人（工）单位支付了相应的对价，那么法律援助、劳动监察、劳动仲裁、诉讼等都是不需要的。但是，一旦出现农民工或者用人（工）单位用非正常手段使得交易费用不为零，那么制度安排和机构设置就成为必要。

就农民工劳动纠纷法律援助案件，显而易见需要必要的制度和机构介入了。为方便分析，我们将该过程的综合成本分为静态成本（Cj）、动态成本(Cd)和次生成本(Cc)三类，综合成本，即总成本为这三类成本之和，即

C=Cj+Cd+Cc

（一）静态成本分析

在办理农民工劳动纠纷法律援助案件过程中，需要法律援助机构、司法行政部门、劳动监察机构、工伤认定机构等常设或临时性机构的介入，我们将维持这些机构正常运营、保证职能正常发挥、改进工作质量等所投入的人、财、物统称为静态成本，也称稳态成本。静态成本只受抽象案件、政策规定、法律变化等宏观因素的影响，同时反过来影响这些机构效能的发挥。

通常，农民工劳动纠纷法律援助案件静态成本（以下简称“静态成本”）是参与各机构静态分成本的总和，即

Cj=Σ

n———机构数量；

Cj———静态分成本。由于机构人员薪酬和福利标准一致，故与人员有关的静态分成本就只受人员数量影响；如果把办公经费、基础设施等费用视为常数，静态成本就是一个线性相关变量。

于是，“静态成本”公式简化变型为

Cj=nCjf+M0

Cjf———平均静态分成本，可视为常量；

M0———维持机构运营的静态分成本，不以具体案件的有无而存在。

绘制“静态成本”简化公式示意图，可以很直观地看到随着介入劳动纠纷法律援助案件机构的增加，静态成本递增。当然没有法律援助机构的介入，机构自身运营也会发生成本M0。如果再深入一些，会发现M0与时间正相适应，也即一个案件持续时间越长发生在机构运营部分的静态分成本越高。

通过上述简单分析，我们可以得出基本结论，节省“静态成本”的办法就是：尽量减少案件介入机构，并以尽可能快的方式顺利结案。

需要说明的是减少案件介入机构、尽快结案仅仅有助于静态成本的节省，并不能就此得出总成本减少的结论。

（二）动态成本分析

动态成本是指农民工在解决劳动纠纷案件过程中的直接付出成本。这部分成本的一个显著特征就是因人而异，同样类型的劳动纠纷法律援助案件，发生在具体农民工和用人（工）单位身上的动态成本也不一样。

农民工维权（农民工权益被侵害是指农民工自身的诉求，并不代表事实或被证实一定存在被侵害，即使是被证实农民工权益未被侵害，我们也可以用被侵害权益为零或负值来理解。故这里的从弱势一方的农民工角度统一称作农民工权益被侵害。）过程产生的维权动态成本（以下简称“动态成本”）参照诉讼成本分类由三部分组成，用公式表示如下：

Cd=aS+bL+cJ

S———先期支付成本，简称先付成本，即农民工为了使被侵害的权益得到赔偿而先行支付的成本，包括交通运输、住宿、生活支出、资料（证据）收集等费用；

L———伦理成本，或者说精神成本，指维权过程对农民工个人声誉、精神状态、心理感受、观念等产生的影响，包括对家庭、朋友、同事等关系造成的影响。该部分成本是次生成本形成的关键；

J———机会成本，指农民工为了维权不得不放弃获得其他工作，以及从事其他工作获得收益的机会。

从“动态成本”公式可知，先付成本、伦理成本、机会成本的同时增加必定导致“动态成本”的增加，降低“动态成本”的有效方法就是对三种成本进行控制。

1、先付成本S控制

先付成本以钱物为表现形式，直接影响农民工的生活，并且随时间延长而增加。先付成本会引起农民工生活质量下降，继而增加伦理成本。

农民工可以采取向第三方，如法律援助机构办案人员委托代理的方式将部分先付成本转嫁给法律援助机构，法律援助机构则通过提高办案效率来缩短维权时间，从而达到降低先付成本的目的。农民工也可以通过工会这样的自治组织来实现先付成本的有效降低。

因此，降低先付成本的方法包括：

1）健全工会组织，强化其在农民工维权过程中的作用；

2）及时申请法律援助；

3）提高办案效率。

2、伦理成本L控制

由于农民工群体具有不同于其他社会群体的特征，比如易冲动，自我约束能力不强，稍有一定的刺激因素就可能与人冲突；生活不富裕，生活承压能力弱，三天没有收入就可能断炊；地缘亲缘意识强，容易拉帮结派，农民工之间的冲突容易引发群体性矛盾；社会地位低下，家庭地位重要，心理矛盾重重，容易滋生对政府、对社会、对他人的仇视和敌视心理等。因此，伦理成本在“动态成本”中是一个非常关键的成本因素。

通过对这些特征的了解，可以得出一些控制伦理成本的主要结论：

1）强化农民工的教育培训，提高他（她）们自身素质，增强认识问题、分析问题、抵抗挫折的能力，可以减少伦理成本。

2）开展农民工技能培训、改变分配方式增加农民工收入水平、开展法律援助等方式降低先付成本，有效提高生活质量，增加生活承压能力，从而降低伦理成本。

3）加强宣传引导，突出农民工对经济社会的贡献作用，改善农民工的社会地位，转变农民工对社会的不平衡心态，可以降低伦理成本。

4）规范农民工居住管理、进行心理干预（疏导），让农民工正常融入社会生活，防止出现以亲缘地缘为基础的非正常集群生活圈，可以降低农民工伦理成本。

3、机会成本J的控制

机会成本反映的是农民工维权阻力。假设农民工维护的权益价值为P，为了维护该价值可能放弃的最大价值为P1，则农民工选择维权所丧失的机会成本就是：

J=a1P1-b1P+c1S

1）首先分析P1因素的影响。经济形势越稳定，政策支持力度越大，就业机会越多，农民工接受的培训越好、技能越熟悉等，则P1值越高，对机会成本的影响越明显。反之，则不明显。

2）因为P和S的影响存在关联，所以我们对其一起分析。如果一个农民工没有申请法律援助，也不寻求工会组织的帮助，那么先付成本S将可能是个较大的值。并且由于没有专业的人士的工作，P得不到有效维护而变小，或者变为0甚至为负值，从而使得机会成本变大；反之，如果一个农民工通过工会的帮助，或者及时申请了法律援助，使得先付成本得到有效降低或转移，P得到了有效维护，则机会成本将大幅降低。

3）单就P来看，它反映出劳资关系的紧张程度，或者劳动力市场的用工规范程度。劳动力市场用工越规范，劳资关系越和谐，P值越小，机会成本越大，农民工纠结于维权的动力就会受到抑制；相反，劳动力市场越混乱，劳资关系越不融洽，P值就越大，机会成本就减少，农民工进行维权的积极性和决心就会高涨。

由此可见，机会成本是一个具有鲜明时代特点的参数，经济形势越稳定、政策越有序、市场监管越规范、农民工受到的培训越充分技能越成熟，机会成本就越大，理性农民工比例就越高；反之，经济形势越糟糕、政策越无序、市场监管越无力、农民工技能越生疏，机会成本就越小，非理性农民工比例就越高。

（一）次生成本分析

次生成本是指农民工为弥补预期权益未得到满足而寻找的替代成本，也就是说农民工如果感觉自己所期望权益未得到满意的维护，那么他（她）将会在别的地方寻求补偿，这种补偿就形成了次生成本。

次生成本可以用以下公式来表示：

Cc=a2（P-P0）+b2L

P0表示农民工最终得到维护的权益值。如果用P表示农民工权益期望值P没有得到满足的程度，即

ΔP=P-P0

则次生成本可表示为：

Cc=a2ΔP+b2L

这表明：

1）农民工权益未被满足的程度越高，伦理成本L越大，次生成本Cc越大，农民工就处于非常危险的状态，极容易寻找途径补偿，表达一些过激失控行为；

2）如果农民权益得到良好的满足，当ΔP=0时，次生成本公式简化为Cc=b2L，这时次生成本Cc只受伦理成本L影响，且正相关。事实上，由于农民工群体的特殊性，要求维护的权益价值P一般较小，因此P也较小。

一般而言，农民工认识问题、分析问题能力较弱（参见伦理成本L控制部分），因此伦理成本L较大，所以伦理成本变成次生成本的主要影响因素。再加上影响农民工伦理成本L的因素较多，比如家庭不和睦、社会不理解和歧视、同事之间的矛盾、性格上的缺陷、先付成本S压力等等因素都会引起伦理成本的增加，而这些因素往往又是连带发生作用。所以，这时候农民工如果没有得到有效心理舒缓和内部压力的释放，伦理成本将会产生雪崩效应，引发大量的次生成本。这时的次生成本往往是恶性的，将可能给社会带来灾难性的后果。

因此，抑制次生成本的方法和途径就清楚了：

1）通过规范劳动力市场、增强第三方维权力度等措施尽量减少农民工权益的不满足程度；

2）通过教育培训、心理疏导等方式降低伦理成本。

 

三、农民工劳动纠纷法律援助建议

综上所述，为有效降低农民劳动纠纷法律援助案件的实际成本，切实维护好农民工的合法权益，从广义的法律援助角度来看，我们认为应主要做好以下几方面工作：

一是优化法律援助程序。通过强化机构间的协作，拓宽农民工获得法律援助渠道，简化法律援助的环节，中间过程尽可能发挥律师或法律工作者等专业人士的主导作用，提高法律援助实施效率。

二是积极发挥工会组织在农民工劳动权益维护中的作用。应要求各用人单位建立或协调建立适当的工会组织，发挥工会组织的桥头堡作用，通过工会组织的规范、统一行动提高农民工的法律知识、法治意识，引导农民工走理性维权道路。

三是加大对农民工群体的关注。为农民工创造学习、培训、进修机会，加大对农民工家庭、娱乐、健康等各方面的关注力度，尤其应加大对农民工群体心理健康方面的关注力度，让农民工能够健康、快乐、正常地融入社会生活。

四是强化宣传效果。通过专业宣传机构的努力，既加大全社会对贫弱群体的关注范围与力度，也加大对法律援助机构职责内涵的宣传，践行好习总书记“不断扩大法律援助范围，提高法律援助质量”的总要求，让尽可能多的真正贫弱的群众能够获得优质的法律援助服务，切实维护好社会的公平与正义。●