反倾销损害调查中的产业界定及损害的法律认定

2013年第05期    作者:徐 舒 周 玲    阅读 7,381 次

采取反倾销措施的三个前提条件为：进口产品必须存在倾销，即正常贸易过程中进口产品以低于其正常价值的出口价格进入进口国市场；第二，国内产业存在损害，即倾销对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍；第三，倾销与损害之间存在因果关系。国内产业的界定及损害的认定是采取反倾销措施的重要环节，对反倾销的认定具有重大意义，本文将从这两个角度入手对反倾销的认定进行剖析。

       一、“国内产业”的界定

　　WTO《反倾销协定》第4.1条明确了国内产业的定义：“国内同类产品的全部生产商，或者其合计总产量构成全部国内该产品产量的一个重要部分的生产商。”该条款第(i)(ii)项还列出了两种特殊情况下的认定方法，(i) 如生产商与出口商或进口商之间存在关联关系，或他们本身被指控为倾销商品的进口商，则“国内产业”一词可解释为除他们以外的其他生产商；(ii) 一成员方的领土可以分为两个或两个以上的竞争市场，每一市场中的生产商均可被视为一独立产业，条件是市场内的生产者在该市场出售他们生产的全部或几乎全部的产品；市场的需求在实质程度上不是由位于其他地域范围该产品的生产者提供的。在这种情况下，如果倾销的进口产品集中地进入该独立市场，以及如果该倾销产品正在对该市场内部或几乎全部产品的生产者造成损害，则可确定损害是存在的，即使全国内产业的主要部分没有受到损害。因此，与进口商有关联或被指控为倾销产品进口商的生产商和独立产业构成了“国内产业”定义中的两个例外。我国《反倾销条例》及《反倾销产业损害调查规定》对国内产业定义与《反倾销协定》类似：中国国内产品的全部生产者或者其总量占国内同类产品全部总产量的主要部分的生产者。对于前述两种例外情形，中国立法也有类似规定。

         WTO《反倾销协定》提到了“重要部分”，我国相关法规则提到了“主要部分”，但是对于何为“重要部分”抑或“主要部分”没有规定一个明确的标准，发展中国家呼吁将其量化至50%以上，以保障其出口贸易，发达国家则对此有不同的看法。《反倾销条例》抽象性的规定给予了调查机关较多的自由裁量权，使实务中难以操作。笔者认为，应根据不同行业的特性分别制定较为量化的标准（在一定幅度内），这样既考虑到不同行业的特性，同时在给予一个较为明晰的指标时也给调查机关留下了一定的裁量空间。

　　与国内产业相关的另一个重要的概念是“同类产品”，同类产品的认定是确定国内相关产业的基础，对损害的调查有重大意义。然而如何认定同类产品并无定论。WTO《反倾销协议》第2.6条规定，“本协定所用同类产品一词应解释为指相同的产品，即与被调查的产品在各方面都相同的产品，或如果无此种产品，则为尽管并非在各方面都相同，但具有与被调查产品极为相似特点的另一种产品。”各成员方也有类似的立法，如美国规定同类产品是指与被调查产品相同的产品或者不相同时在特征和用途方面最相似的产品；欧盟规定，同类产品是指与被调查产品完全相同或者在所有方面都相似的产品或者在没有这种完全相似的产品时，指虽非在所有方面都相似但具有与被调查产品极为近似的产品。我国《反倾销条例》规定，“同类产品，是指与倾销产品相同的产品；没有相同产品的，以与倾销进口产品的特性最相似的产品为同类产品。”这些定义基本上与《反倾销协议》相同。

　　由此可见，同类产品原则上是指与被调查产品完全相同的产品，但在没有完全相同的产品的情况下也可以是与被调查产品具有极为相似特点的产品。但在实践中，几乎不存在与被调查产品完全相同的产品，因此上述对同类产品的解释在实践操作中没有太大的意义。其次，对于何谓“具有与被调查产品极为相似特点”第2.6条并未作任何说明，因而该标准也不具有可操作性。该条的抽象表述实际上就把如何认定同类产品的裁量权留给了调查机关。我国《反倾销产业损害调查规定》对《反倾销条例》进行了细化：“在确定同类产品时，可以考虑以下因素：产品的物理特征、化学性能、生产设备和工艺、产品用途、产品的可替代性、消费者和生产者的评价、销售渠道、价格等”。因此，在实务中一般考虑两个基本因素：一是产品的特征，包括物理、化学及技术特征。因为任何一种产品都是由一定的物质加工而成，有关产品是否属于同类产品，首先取决于其物理、化学或技术特征。二是产品在进口方市场内的最终用途。只有当两种产品最终用途相同时，才能将它们确定为同类产品。对此两因素应当综合考虑，而不能偏其一。

　　在认定同类产品时应把握好度，不宜过严也不宜过宽。过严不利于保护国内相关产业，过宽却可能因调查范围太大而增加损害调查的不确定性和失败的可能性。准确认定“同类产品”是客观裁定倾销和损害的前提。如果不严格对被控产品及具体型号详细描述和限定，就可能因某些型号不存在倾销而导致最终确定的整个被控产品的倾销幅度减小，甚至裁定无倾销幅度，这样会大大降低对受损害产业的保护力度。所以，调查机关应在适当严格把握认定同类产品的尺度提高反倾销效率的同时及时维护国内产业利益和国际贸易秩序。

       二、“国内产业损害”的认定

      进口产品对国内产业损害主要表现为：倾销对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍。那么如何认定“实质损害”、“实质威胁”及“实质阻碍”呢？

　　WTO《反倾销协定》中第3条第4款规定：“关于倾销进口产品对国内产业影响的审查包括对影响产业状况的所有有关经济因素和指标的评估，包括销售、利润、产量、市场份额、库存、就业、工资、增长、筹措资金或投资能力的实际和潜在的消极影响，该清单不是详尽的，这些因素中的一个或多个均未必能够给予决定性指导。”由此我们不难发现一种趋势：对实质损害的认定调查采取的是尽可能详尽的列举法。

　　现阶段调查实质性产业损害应考察的基本因素：1、倾销产品的数量；2、倾销产品对国内同类产品价格的影响；3、倾销进口产品大幅度削低价格销售；4、倾销进口产品大幅度压低国内同类产品价格；5、倾销进口产品在很大程度上抑制国内同类产品本应发生的价格增长；6、倾销产品对国内产业的冲击。

　　第一、关于倾销进口产品的数量

　　WTO《反倾销协定》第3.2条规定，“关于倾销产品数量，调查主管机关应该考虑倾销产品的绝对数量或相对数量是否大幅度增加”。因此，产品数量增长分绝对增长和相对增长两种。根据这一条款，若想确定进口产品是否存在“大幅度增加”必须由绝对数量或相对数量两个方面来决定，但这个“大幅度增加”的范围应如何确定，协议中并没有规定。

　　美国反倾销法和反倾销部门的做法较为务实，值得我们学习。美国反倾销法将倾销产品数量增加分为“进口量的绝对值、进口量的相对值、进口量绝对值的增加、进口量相对值的增加”等四种情况。美国国际贸易委员会（ITC）以被调查产品的市场占有率为指标来确定“大幅度增加”，某产品数量的增加速度小于其在国内市场的扩张速度，或虽在短时间内增加迅速，但其市场占有率却很少，则不构成所谓的“实质性产业损害”；反之，若该产品的市场占有率虽然增加幅度很小但却呈逐步上升趋势，只要这种情况持续下去，其绝对数量的增加就会超过国内消费的需求，极有可能构成“实质性产业损害”。进口量的增加很容易从数据中得出，但如何判断这种增加的性质目前尚缺乏一种公认的判断标准，各国自行其是。因此，寻找一个公平公正的标准尤为重要，该标准需要有一定的科学性及结果的可预见性，美国的做法也许能为我们提供一些借鉴。

　　第二、倾销产品对价格的影响

　　WTO《反倾销协议》第3.2条规定，“关于倾销产品进口对价格的影响，调查主管机关应考虑与进口成员国同类产品的价格相比，倾销进口产品是否大幅度削低价格，或此类进口产品的影响是否大幅度压低价格，或是否在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加”。从该条不难看出，倾销产品对价格的影响有三种情况:一是倾销进口产品大幅度削低价格；二是大幅度压低国内同类产品的价格；三是抑制国内同类产品本应发生的价格增加。这三种情况也是各国反倾销立法中普遍规定的。

　　倾销进口产品大幅度削低价格销售又被称作“低价销售”，通常是指倾销进口产品以较大幅度低于其正常价值的价格销售。某些生厂商通过这一方法达到排挤竞争对手，扩大甚至独占市场的目的。消费者会因为倾销进口产品价格低，而将原来准备购买国内同类产品的资金购买进口产品，国内产业则会遭受损害。美国ITC在具体认定价格差异时，会向美国的制造商和生产商发放调查问卷，要求其提供最近三年内每季度的最大客户的FOB价格，再综合美国国内同类产业和进口商提供的价格，并对其进行比较，从而计算出低价销售的差额，只要成立一般低价销售，就可考虑构成倾销。

　　关于倾销进口产品大幅度压低进口国同类产品价格，又称“价格跌落”，是指国内同类产业生产的同类产品，由于受到了外国倾销进口产品价格竞争，被迫降价销售。关于“价格跌落”除了受倾销的影响外，还受诸多市场因素的影响，因而在实务中不好把握。

　　关于倾销进口产品在很大程度上抑制国内同类产品本应发生的价格增加，又称“价格抑制”，是指国内产业生产的同类产品的价格，在正常的贸易环境中本应该呈上涨趋势的，但由于受到了进口倾销产品的低价倾销并没有上涨，或未达到预期的上涨幅度。

　　第三、倾销产品对产业的影响

　　倾销进口产品无论是数量增加、价格的变化最终无疑冲击的都是国内同类产业。因此，国内同类产业是否受到实质影响是反倾销机构是否采取反倾销措施的关键。根据WTO《反倾销协议》3.4条规定，在对产业影响的评估要求中，要求进口国当局要对整个国内产业的影响有一个整体情况的评估，要从经济因素和指标上入手，应该予以一定程度的说明和解释，而不仅仅是列举。美国、欧盟、我国的相关规定与WTO规定基本一致，即重点从经济因素上入手，综合考量其他指标。除了上述因素以外，进口国还可以考虑其他相关因素。

　　关于实质损害威胁、建立国内产业的实质阻碍的认定，我国《反倾销产业损害调查规定》第八条、第九条作了较为详细的规定，在此不过多阐述。●