对于卫生行政处罚听证的一点思考

2019年第11期    作者:文│卢意光    阅读 3,612 次

最近，笔者参加了几个卫生行政处罚案件的听证，分别涉嫌医疗事故、诊疗活动超出登记范围、使用非卫生技术人员等内容。经过听证后，有的行政处罚仍然维持，有的行政处罚部分改变，有的则不再处罚。通过对案件听证程序的讨论，可以记录中国行政执法艰苦、坚定和坚持的法治进程，还可以呼吁更多人关注卫生领域的行政执法现状，共同推进中国法治建设。

一、什么是听证

一般来说，在行政处罚前，当事人会收到一份行政处罚事先告知书，该文书会告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。根据我国《行政处罚法》的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

也就是说，对于比较严厉的行政处罚，法律将听证规定为当事人的一项救济权利。在听证过程中，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

在卫生行政处罚领域，对于吊销医疗机构执业许可证（或吊销诊疗科目）、吊销执业医师证书、较大数额的罚款（各地区因经济发达水平不一，标准不一）等，行政机关会依法征求当事人意见，当事人提出听证请求的，行政机关会举行听证会。

二、听证的意义

很多人对听证是有所顾虑的，主要有以下两点：第一、听证是否有用。行政处罚的实施单位是行政机关，听证的举行机关是相同的行政机关，它们会改变自己的决定吗？第二、听证是否会加重处罚。在行政处罚事先告知书中，有可能存在一些问题，在听证会上提出这些问题，会不会提醒行政机关，帮助行政机关进一步完善行政处罚程序？

在实践中，遇到以上顾虑是可以理解的。的确，有些听证会流于形式，听证主持人和听证员并不能主导案件进程；还有个别案件在听证以后，结果没有发生改变，但增加了证据和内容。

虽然会遇到一些困惑和顾虑，但笔者认为，听证还是有其重要意义的。

（一）通过听证，可以更加具体地了解行政机关的处罚理由

按照法律的规定，在听证会过程中，行政机关应当出示行政处罚的相关证据，当事人可以进行质证，通过质证可以更加详细、具体地了解案件事实，理解执法思路，找到执法过程中存在的问题。另外，听证会上，对于当事人提出的申辩意见，行政机关执法人员会给予解释，由此也可以更加深入地掌握行政机关的处罚思路。

在充分了解行政机关处罚理由、执法思路的同时，当事人可以提出更加具体、更有针对性的申辩理由，争取行政机关改变或撤回处罚决定。即便结果没有改变，通过充分的交流，在了解行政机关的处罚理由以后，如果处罚的确存在事实不清、证据不足、法律适用错误等情形的，也可以为今后的行政复议或行政诉讼打下扎实的基础。

（二）听证相对于行政复议、行政诉讼，成本最低

非常严厉的行政处罚往往涉及吊销医疗机构执业许可证、医师执业证书、护士执业证书等，这些证书一旦被吊销，当事人就不能继续营业或执业，即便通过行政复议或行政诉讼维权，也要承受巨大的经济负担，比如停业期间员工如何安置、房屋是否继续租赁、病患的后续治疗如何进行等等。因此，实践中有不少医疗机构被吊销医疗机构执业许可证以后，因无法负担停业期间的成本，而放弃复议或诉讼。但是，如果听证能够取得比较好的效果，让行政机关改变或部分改变行政处罚决定，比如将吊销医疗机构执业许可证改变为吊销诊疗科目，则可以最低成本维护自身合法权益。

因此，笔者建议，当事人不要轻易放弃听证的机会，在听证过程中，要依法依规地提出申辩意见，争取达到最好的听证效果。

三、听证的效果

笔者以为，听证的效果主要取决于以下三个方面。

（一） 行政处罚案件本身

依据《行政处罚法》的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。考量行政处罚案件，主要考量事实、证据、程序和法律适用，如果行政处罚中，事实清楚、证据充分、程序合法，法律适用准确，则应当维持行政处罚。如果事实不清、证据不足、程序违法或法律适用错误，当事人应当在听证会上提出，请求行政机关依法改变处罚决定。

（二） 听证会的准备情况

参加听证会，准备得充分与否，对于行政机关最后的处罚决定有重要影响。当事人准备的材料齐全，说理充分，专业理性，现场能给听证主持人、听证员以及执法人员留下深刻印象，对于案件的结果会有积极意义。在律师代理行政处罚案件听证时，应与代理行政复议、行政诉讼进行区别，前者更多的是帮助当事人与行政机关建立良好的沟通氛围，以专业说服听证主持人、听证员和执法人员，将证据、理由、法规、判例等逐一分类编号，展示给行政机关。在听证会上，可以对案件进入诉讼后可能出现的结果进行有理有据的剖析，争取让行政机关采纳意见，从而得到最佳的听证效果。

目前，行政诉讼、行政复议的结果已经纳入行政机关依法行政的考核体系，一般情况下，如果行政机关认为行政处罚存在错误，将导致败诉后果，很可能改变或撤回行政处罚决定。

（三） 行政处罚案件的案外因素

1.社会舆论。现实中，我们可以看到很多行政机关在舆论发酵以后迅速做出行政处罚决定的实例。虽然司法裁判强调，案件处理要尽量避免舆论的影响，但在行政处罚案件中，类似情况仍然存在。

2.上级行政机关。卫生行政处罚案件一般由基层卫生行政部门的执法机关处理，但是，上级行政机关的命令、决议、会议精神等，都会对行政处罚产生影响，有些影响是积极的、正面的，但也会有一些案件，上传下达并不通畅，这些影响就可能是不积极的、负面的。

3.其他因素。

四、思考和建议

推动依法行政，建设法治国家，已经成为全国的共识，是维持国家和社会持久繁荣的不二选择。依法行政的重要内容，就是依法给予行政处罚，以事实为依据，为法律为准绳，排除干扰，公正执法，不断提高和巩固行政机关的执法权威。

但是，我国《行政处罚法》与听证有关的规定仅有第42条，对于听证程序中的很多问题并没有具体规定。比如，听证主持人、听证员如何遴选、回避，其有何权力、承担什么责任； 听证过程如何记录，记录应如何保管；听证是否可以多次进行，重新听证和补充听证有什么关系，等等，有待在今后进一步明确。虽然在《卫生行政处罚程序》对于听证程序有较大篇幅进行规定，但该部门规章是在1997年制定，有待根据当前形势进行修订，对于一些核心问题，如听证主持人的权力职责等，也没有具体规定。

司法体制改革以来，司法的公正逐渐受到社会各界的好评，其中，审判过程公开、裁判文书公开功不可没。行政处罚案件的执法公正问题，也可以借鉴司法改革的成果，将行政处罚听证程序、处罚文书对社会公开，规定行政机关举行听证会，主动向社会公告，让社会公众可以旁听听证过程（除非涉及个人隐私或商业秘密）。如果能够做到听证公开、处罚文书公开，公众参与、公众监督，在不久的将来，我国依法行政的水平将会迈上崭新的台阶。

卢意光

上海市联合律师事务所合伙人、上海律协医药健康业务研究委员会主任、上海市人民政府行政复议委员会委员。

业务方向：医疗监管、医药监管、争议解决。