为助力“中国之治”贡献专业之言

上海律师参加全国政协十三届五次会议建言实录

2022年第02期    作者:顾晓红    阅读 1,637 次

3月4日至10日，全国政协十三届五次会议在北京举行。赴京参会的在沪全国政协委员中有两位上海律师——全国律师行业党委委员、中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵和上海市妇联副主席（兼职）、上海外国语大学法学院副教授、上海市尚伟律师事务所兼职律师黄绮。提交提案、参加审议讨论、接受媒体采访……吕红兵和黄绮两位律师委员将本职工作、专业研究领域、政协委员履职三者密切结合，知责于心、担责于身、履职于行，认真参政议政，基于深入调研和思考积极建言。据不完全统计，在此次会议期间，吕红兵委员提交提案8件，黄绮委员提交提案4件、社情民意信息1篇，为助力“中国之治”贡献专业之言，交出了出色的政协委员“履职作业”。

多措并举落实

“反对拐卖人口行动计划”

习近平总书记于3月6日下午看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时强调，要依法打击农村黄赌毒和侵害妇女儿童权益的违法犯罪行为。

“拐卖人口不可不抓，必须抓铁有痕，争取彻底消除。2021年4月，国务院办公厅发布《关于印发中国反对拐卖人口行动计划2021—2030年的通知》。这是文明社会对野蛮行为的宣战，是向陈规恶习以及人性恶的一面挑战，是要与这古老的罪恶打一场人民战争。”黄绮委员在其提交的《关于落实〈中国反对拐卖人口行动计划2021—2030年〉的建议》提案中提出5点具体建议，呼吁严格落实“反对拐卖人口行动计划”：

第一，立法上提高刑期。对《刑法》第241条“收买拐卖妇女儿童罪”的处罚，必须和第240条“拐卖妇女儿童罪”的刑罚一致，可以判至无期徒刑甚至死刑。同时要提高第242条“以暴力、威胁等方法阻碍解救罪”的刑罚，对首要分子给予5年以上的判罚，消除法不责众的侥幸心理。

第二，司法上加大数罪并罚力度。对拐卖罪中有绑架、强奸、非法监禁及故意伤害等罪行的，必须依据《刑法》第241条第4款数罪并罚，罚当其罪。目前的司法实务中，即使数罪并罚，判例刑期也太低，依法大幅提升刑罚打击力度是当务之急、有效之策。

第三，提升普法工作针对性。“八五”普法期间，应该在农村尤其是边远山区进行有针对性的普法，让民众知晓对于妇女儿童，无论是拐卖还是收买，包括阻挠解救的行为，都属于触犯我国《刑法》的犯罪行为，做到学法、懂法，从而不犯法；还应通过网络媒体和电视等进行广泛宣传。

第四，建立强制报告制度。通过立法确定强制报告人，发现可能涉嫌拘禁或伤害被拐卖的妇女儿童以及被拐妇女生育等情况的，县乡村居委、妇联和学校的基层干部以及卫生所、医院等单位和工作人员在发现后应当立即报告公安部门，公安部门接报后必须马上立案调查，情况属实的应立即采取相应措施，解救受害者，打击犯罪，绝不姑息。

第五，在拐卖妇女儿童的重点地区开展广泛排查。村居委，县、乡政府，县民政、公安等基层政府部门以及基层妇联、共青团等群团组织应在排查中充分发挥作用，及时发现、及时报告、及时解救。

为扎实推动共同富裕

插上法律的翅膀

习近平总书记于2021年10月15日在《求是》杂志发表《扎实推动共同富裕》的重要文章，指出“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。而扎实推动共同富裕需要加强法治建设，加快形成并进一步完善相关的法律体系。

吕红兵委员在其提交的《关于进一步加强“扎实推动共同富裕”的法律体系建设的建议》提案中提出3点相关建议：

第一，进一步健全按劳分配为主体、多种分配方式并存的相关法律体系。他认为，我国已出台《劳动法》《就业促进法》等，应进一步强化与细化职业教育与培训制度。应贯彻落实《工会法》，并适时制定工资集体协商与最低工资相关法规，夯实全体劳动者共同富裕的法律基础。应落实《专利法》《民法典》《科学技术进步法》等的相关系列规定，让广大科技工作者、各类创新人才充分享有和享受科技创新成果相对应的权益分配所得。

第二，进一步强化与二次分配相关的法律制度的改革和完善。首先，应不断完善税收法律制度，继续降低个人所得税率，并出台统一的《税收优惠法》；其次，应完善社会保障法律制度，出台《公共法律服务基本法》；再次，应加快转移支付制度立法，应制定《转移支付法》，明确转移支付的目的、原则、方式、资金用途，强调转移支付须与各级政府预算同步，实行预算管理。

第三，加快建立相关三次分配的基础性法律制度。目前，《慈善法》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》均已施行。应依据《民法典》对基金会管理条例进行完善，以推进发展为出发点将其修订为《基金会条例》，并同步制定《社会团体条例》《社会服务机构条例》；或将事业单位法人包含其中，制定统一的《非营利法人法》，并制定专门的《企业社会责任条例》和《志愿服务法》等。

在其提交的《关于进一步完善坚持社会主义基本经济制度相关立法的建议》提案中，吕红兵委员认为，我国《宪法》和《民法典》有关社会主义基本经济制度的规定，是推动共同富裕的经济基础和物质前提，也是推动共同富裕的制度基础和法治保障。因此，应当进一步完善有关坚持社会主义基本经济制度的立法，将《宪法》精神和《民法典》规定进一步细化和落实。他为此提出4点建议:

第一，对《全民所有制工业企业法》以及《企业国有资产法》《乡村集体所有制企业条例》《城镇集体所有制企业条例》《乡镇企业法》《个体工商户条例》《个人独资企业法》《合伙企业法》等进行系统、全面的修订。

第二，农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织立法属当务之急。同时，在加快修订《个体工商户条例》的同时，尽早出台农村承包经营户的专门规定，并与《农村土地承包法》的相关规定协调、匹配，以推进乡村振兴、农民富裕、农业发达。

第三，研究制定《民营企业法》，将保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的政策与精神法定化、具体化、落实化。

第四，以《民法典》有关物的“占有、使用、收益和处分”权益为基础法律依据，在“使用”与“收益”上下功夫、做文章，推进“财富之母”更充分地造富人民。在此思路上，可以考虑制定统一的《土地基本法》，并以此为母法，形成土地法律体系直至编纂《土地法典》。

“促进农民农村共同富裕是扎实推进共同富裕的核心点、关键处。全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，同样需要加强法制建设。”吕红兵委员在其提交的《关于健全促进农村共同富裕相关法律制度的建议》提案中分析认为，多渠道增加农民集体和个人分享的增值收益、资产收益是推进农村共同富裕的重要内容，并应加快农业转移人口市民化。他为此提出2点相关建议：

第一，完善有关农村“三块地”的立法。党的十八届三中全会对农村“三块地”，即集体经营性建设用地、农村承包地和宅基地的依法有序流转作了系统性的顶层设计。应结合推进我国土地法律体系的健全，依据我国《民法典》物权编的规定，将“三块地”改革举措与立法完善纳入统筹规划之中，并以此为核心路径，设计并实现农民财产性收入倍增计划，将广大农民的共同富裕落在实处、落袋为安。

第二，适时制定并实施《户籍法》。1958年1月9日，《户口登记条例》由第一届全国人大常委会第91次会议通过并施行。目前，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖、健全农业转移人口市民化配套政策体系迫在眉睫，应尽快制定一部适合中国国情、保障人民权益、推进共同富裕的《户籍法》。

高度关注特殊群体和

妇女儿童权益保护

黄绮委员长期高度关注特殊群体和妇女儿童权益保护，在全国政协十三届五次会议期间，她提交的提案全部与此相关。

在《关于重视大龄自闭症患者康养和就业的建议》提案中，黄绮委员认为，由于自闭症患者存在社会交往障碍，很难像普通健康人一样正常融入社会生活、就业。相比较而言，目前关护孤独症患者的政策更多地侧重未成年患儿，对大龄和成年患者的政策支持几近空白。大龄自闭症患者面临的普遍问题包括缺乏就业机会、缺乏合适的康养场所、缺乏康养资金等，应当加以重视和解决。她为此提出3点建议：

第一，出台鼓励自闭症患者就业的支持政策。对于轻中度的能够通过培训掌握一定技能的自闭症患者，给予他们具有特别政策支持的职业培训，让他们具备力所能及的就业技能，从而获得工作岗位。

第二，健全家庭健康保险保障制度。通过发展和完善商业健康保险，鼓励和支持商业保险机构开发针对自闭症人群及家庭的险种，如医疗保险、疾病保险、意外保险、护理保险以及自闭症患者养老保险等，以解除自闭症患者及其家长的后顾之忧，起到对自闭症人群和家庭的支撑作用。

第三，设立自闭症家庭康养中心。设立公办或公建民营的自闭症家庭康养中心，集治疗、培训、康复、养老等功能于一体，自闭症患者及其父母可以一起入住，相互支撑。

在《关于尽快建立性侵违法犯罪信息共享查询平台的建议》提案中，黄绮委员针对更好落实2020年8月最高人民检察院、教育部、公安部联合出台的《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》建言，提出4点具体建议：

第一，教育部尽快建立统一的信息查询平台，提供给地方教育行政部门进行查询。

第二，公安部主动对接教育部的统一查询平台，共享和提供与被查询人性侵违法犯罪相关的信息，为各教育相关的单位提供录用教职员工时查询拟聘人员性侵违法犯罪的可能性与可操作性。

第三，教育部应发文督促各级教育行政部门必须对拟聘教职员工进行性侵违法犯罪信息的查询，否则应承担法律责任。

第四，行政单位应在得到被查询人授权的情况下进行查询，并且无论最终是否录用，都要对查询的个人信息加以用途限制，以防止对个人隐私信息的侵权情形发生。这一提案内容同时作为社情民意信息，已由全国政协办公厅转送有关部门。

在《关于完善健全适用离婚经济补偿制度的建议》提案中，黄绮委员认为，《民法典》中关于离婚经济补偿制度的立法目的能否实现、家务劳动价值究竟如何评价，事关妇女权益保障，也关乎家庭的稳定，应予以关注。她为此提出3点建议：

第一，完善妇女权益保障的法律规定。我国《妇女权益保护法》正在修订，应在《民法典》第1088条规定离婚经济补偿因素的基础上，将所牺牲的自身发展机遇也作为考虑因素之一。此外，应增加“夫妻财产知情权”条款，让夫妻之间持夫妻关系有效证明查询对方财产成为可能。

第二，制定司法审判的《指导意见》。鉴于家务劳动、丧失发展机会等对家庭贡献的财产利益难以量化，基层法院有“适用难、不适用”的现象，建议最高院开展综合研究，制定和出台相关《指导意见》加以明确，在全国司法实务中统一法律适用。

第三，优化程序性、制度化规定。建议法院应在离婚诉讼中向当事人释明补偿请求权。同时，建议法院在审理离婚案件时，预留家务补偿份额，再进行共有财产的分割，避免执行困难和重复诉讼。

为经济社会高质量发展

加强法律制度供给

如何对于为经济社会高质量发展加强法律制度供给精准建言，始终是吕红兵委员所思考的。

在其提交的《关于进一步推进激发市场主体活力的法律规范完善的建议》提案中，吕红兵委员认为，促进经济高质量发展须更大程度激发市场主体的活力，因此应进一步加快有关激发市场主体活力的法律法规的完善。他为此提出2点建议：

第一，将“破产重整”的内容从《破产法》中独立出来，并结合金融市场与并购重组的实践，形成统一的《破产重整法》，以进一步发挥保障债权人和投资者利益、维护市场稳定与良性秩序的重要职能。

第二，采用“提取公因式、合并同类项”的方法，强化从组织形式与法律责任角度的立法。依据《民法典》中有关法人、营利法人、非法人组织的相关规定，统筹制定《企业基本法》，突出以营利为目的的自然属性，并强化企业产权保护；同时以此作为《全民所有制企业法》《集体所有制企业法》《个人独资企业法》《合伙企业法》的一般法，并对上述这些特别法进行系统化的修订。

“力争2030年前达到二氧化碳排放峰值，力争2060年前实现碳中和”是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，已成为我国“十四五”规划的重要内容，事关中华民族永续发展和人类命运共同体的构建。在此背景下，利用市场交易机制及建设配套的法律制度体系，是推进实现“3060”目标的重大制度举措。吕红兵委员在《关于加快建立我国碳排放权交易法律体系的建议》提案中认为，我国应进一步完善碳排放权交易体系架构，加快推进碳排放权交易法律体系建设，适时制定《碳排放权交易法》。他为此提出5点建议：

第一，依法建立国家统一监管下的碳排放权交易市场架构。应形成规范、统一的交易和登记结算场所，依法确立国家统一监管主体，建立统一的监管规则和制度体系。

第二，依法完善碳排放配额总量和分配制度，这是碳排放权交易的前提。

第三，依法确认碳排放权的法律属性，这是碳排放权交易的基础。

第四，加强碳排放信息披露制度建设，这是碳排放权交易的保障。碳排放信息披露制度应至少明确政府（管理者）和企业（排放者）两类主体的义务。

第五，关注中国碳市场的国际化问题，设计与国际接轨、打通国内国际碳交易市场的制度，这是碳排放权交易的重要内容。

在《关于进一步优化投资制度和“集采”政策，加快推进我国生物医药产业发展的建议》提案中，吕红兵委员结合在实践中调研发现的问题，围绕促进国家生物医药产业发展提出2点建议：

第一，在干细胞、基因诊断及治疗技术开发与应用领域适度开放多元化投资。这一领域的研究和开发需要大量的资本投入，需要专业投资来识别和推动先进前沿技术的转化和产品开发。适度开放这一领域的国际资本参与投资，将极大推动我国在该领域的研究和开发进程。可以充分运用浦东新区法规、海南自由贸易港法规等国家立法授权的立法资源，设立干细胞、基因诊断及治疗技术开发与应用特区，制定详细的制度、政策和指南，开放外资等多种投资主体对该领域的投资。既可以推动该领域产生突破性成果，也有利于管控在此过程中可能产生的风险，尤其可以在基因数据、生物样本的管理方面探索经验。在特区试点成功后，可以依法推广至全国各生物医药领域开发区。

第二，细化和优化国家“集采”政策，给予企业自主研发新药特别是生物医药特殊关注和待遇。自主创新药物的研发流程很长、投入成本很高，应制定更为详细的有利于充分保护和推进我国自主创新药品研究和开发的“集采”政策细则，对于符合前沿创新技术的企业自主研发新药，特别是生物医药给予较长的容忍期，由企业自主决定是否进入集中采购目录以及进入集中采购目录的价格折扣空间，以鼓励更多的市场主体投资创新药发展，鼓励全球科技人才云集于中国创新药企业。

我国《慈善法》专章规定了“慈善信托”的内容，我国《信托法》亦明确规定“国家鼓励发展公益信托”。与我国经济社会发展现状相比，慈善信托无论是个数还是金额，均有相当大的提升空间。因此，进一步出台并落实对我国慈善信托发展的支持政策和制度供给成为当务之急。在《关于强化推进慈善信托发展政策支持与制度供给的建议》提案中，吕红兵委员提出4点建议：

第一，进一步完善慈善信托的税收优惠制度。对依法设立的慈善信托，委托人凭与慈善组织或信托公司签署的慈善信托文件、备案回执、财产转移凭证等，应即可直接享受捐赠税收优惠。

第二，大力发展慈善组织，强化并优化慈善活动的主体。进一步彰显并引领相关机构的公益目的属性，推进公益事业和慈善事业的健康发展。

第三，建立并完善慈善信托双受托机制。在推行双受托机制的过程中，建立白名单机制。对于受托的慈善组织，在会计科目上作出对应性的规定，实现慈善组织自身资产与受托资产的隔离，切实保障受托资产的独立性。

第四，进一步健全慈善信托的相关运作机制。不仅应在证券交易所的交易规则上作出完善，还应该在证券法规上作出进一步修订。

在参加小组专题讨论时，吕红兵委员围绕数字经济发展发言。他认为在制定与完善相关法律时，应当在坚持安全与发展相统一的前提下，浓墨重彩地规定“发展”、推进“发展”，即信息共享、数据开发、产业发展，在创新上做文章，在利用上下功夫。他还注意到，《个人信息保护法》已经出台，与此相对应的公共信息立法尚属弱项，而公共信息领域正是数字经济发展的重要方面和关键因素，应加快并加强公共数据相关立法。此外，应特别关注数据跨境提供与传输的问题，尽快出台数据出境安全评估办法。“国家层面的立法应该作出相对原则性的规定，而在特殊区域，例如海南自贸港、上海临港新片区，可通过国家授权立法的方式，许可相关立法机构作出先行先试的立法探索。”

从司法供给侧角度

为长三角一体化发展提供保障

探索设立跨行政区划检察院是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中确定的改革任务，目标是要构建普通案件在行政区划检察院办理、特殊案件在跨行政区划检察院办理的新型诉讼格局。长三角区域一体化发展等国家战略为跨行政区划检察改革提出了要求、提供了契机，相关省市对于合作提升社会治理共建共治共享水平、促进法律适用标准统一、推动重点领域执法司法合作等也都作出了规定。

吕红兵委员在《关于设立“长三角地区检察院”，推进跨行政区划检察改革的建议》提案中认为，对于带有区域性、流动性的大气、水污染等的联防联控、共治共保等，需要提供一体化的司法保护，以排除地方干扰、统一司法标准，推动区域经济社会发展，引领国家发展再上新台阶。根据目前的检察体制，他提出具有针对性和可执行性、改革效率高、发展成本小的建议，认为可从3个层面同步推进：

第一，聚焦长三角生态绿色一体化发展示范区建设，推动示范区内（上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县）的生态保护类刑事案件以及相关公益诉讼案件集中管辖。这样可以从司法供给侧角度为长三角生态绿色一体化发展示范区建设提供司法保障，在解决示范区内生态环境一体化保护中可能存在的法律适用不统一等问题的同时，为跨行政区划改革提供更加丰富的实践样本。

第二，推动长三角区域长江航运公安机关办理的生态保护类刑事案件以及相关公益诉讼案件集中管辖。第三，适时设立“长三角地区检察院”，办理长三角区域范围内跨省域的生态保护类案件，服务长三角一体化发展，并为黄河流域生态保护和高质量发展以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家战略积累更多可复制、可推广的司法体制改革经验。