律师参与征收补偿信访工作的实践与思考

2015年第01期    作者: 韩明志    阅读 5,867 次

　　伴随着城市建设的快速推进与重大工程建设、城乡动迁等城市环境改造行为密切相关的城市房屋拆迁规模日益扩大，由征收引发的矛盾和遗留问题的信访也迅速增多。依笔者所在的浦东新区为例，在1995年完成拆迁7543户，处理因拆迁引发的信访（包括来电、来访、信访）1129件，2000年完成拆迁11714户，处理因拆迁引发的信访1513件，2005年完成拆迁27018户，处理因拆迁引发的信访3814件，2010年完成拆迁12887户，处理因拆迁引发的信访案件5811件，2011年完成拆迁6872户，处理因拆迁引发的信访案件2219件，2012年完成拆迁9016户，处理因拆迁引发的信访案件1775件，因拆迁和征收引发的信访数量近年来呈快速增长的趋势。信访矛盾长久得不到解决，不仅造成信访人的强烈不满，采取缠访、非正常上访等非理性行为，影响社会稳定，而且影响政府部门的办事效率和公信力。

　　引入律师参与接访机制、信访评估核查、调解化解机制，发挥律师等第三方的专业优势，在解决信访问题、化解矛盾、稳定社会秩序等方面将发挥重要作用，并深受信访群众和信访部门的欢迎。本文就律师参与征收补偿信访工作进行初步探讨。

　　一、律师参与征收信访工作的优势和作用

　　信访工作是一个矛盾调解、问题解决、风险预警的重要领域。此前的信访工作一直强调政府部门间的合作，较少关注到社会力量参与协同的成效。党的十八大报告中指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”社会力量介入信访领域的探索，正是期望通过第三方的参与、专业介入方法的运用，以形成合力解决社会难题，化解社会矛盾。律师作为社会活动的主体，参与征收信访工作具有非常明显的优势，主要表现在两个方面：

　　（一）法律专业优势。征收补偿工作涉及群众的切身利益，相关征收补偿法规、政策和文件具有很强的专业性，仅就上海市的动迁补偿政策而言，从1982年《上海市拆迁房屋管理办法》实施至今，全市涉及拆迁和征收补偿的地方性法规、规章、规范性文件及司法文件262个，在政策法规和个人利益问题上，很多被征收补偿对象无法作出正确的判断，很多征收补偿引发的信访纠纷就是由于被征收补偿对象对相关征收政策的不了解甚至误解所引发的。律师具备专业的法律知识。在征收信访工作中，通过引入专业律师参与核查评估，参与信访化解，参与信访接待，为信访群众解答法律问题，使信访人明白自己所访有无政策和法律依据，诉求是否合理。正是因为这种专业性，在信访人的眼中，律师对案件的分析解释有着较高的可信度，律师的意见和建议也容易被信访人所接受。

　　（二）身份和立场优势。与征收主体和政府信访部门相比，律师在作为第三方参与征收信访工作中具有身份上的优势。从近几年上海市、区司法信访部门聘请律师参与动迁征收信访案件的核查、化解工作的实践证明，律师在信访工作中向信访人宣传法律政策，引导信访人依法解决信访事项问题上，取得了显著效果，得到了社会各界的普遍认可。首先，参与信访工作的律师身份中立于信访群众与责任单位，具有相对独立性，这种中立性使律师在参与信访工作时没有顾虑，更公平公正，容易得到信访人的信任。其次，律师参与接访工作是受信访部门的委托，对信访人与征收主体之间的纠纷进行核查与评判，信访人更容易接受和理解，核查结论和化解意见也比较容易取得信访人的接受。

　　律师通过参信访接待、信访核查分析、信访调解化解工作，在理清征收信访矛盾法律关系、实施经过、政策依据、方案评估，以及引导信访矛盾的解决方面具有积极的作用。主要表现在以下几个方面：

　　1、有利于查明事实经过，理顺法律关系，审查征收行为的合法性，维护信访人合法权益，有效促进依法行政。

　　由征收引发的信访问题，信访人的主体范围较广，内容涉及政府部门的行政批文、拆迁补偿口径、征收主体与拆迁实施单位的资质、评估、公告、协议内容、计算方式等既涉及程序性的也涉及实体性的。针对征收引发的信访案件，委托第三方对引发信访的案件进行全方位的核查，包括核查项目的立项批准文件、征用土地文件、拆迁许可文件、拆迁公告、拆迁补偿口径、评估资料、被征收主体房屋和户口情况、拆迁补偿安置协议、信访人诉求、化解方案、行政机关的征收决定、法院裁定与判决、行政强制措施等在实质、形式两方面是否符合法律政策规定进行审查，确定信访人诉求是否合理。如果信访人的权益确实受到侵害会影响，由谁承担责任，如何解决纠纷等。

　　2、充分发挥参谋和助手作用，有效提高拆迁单位和拆迁管理部门提高依法处理纠纷的效能。律师通过提供咨询服务，为拆迁实施主体和相关行政管理部门当好参谋与顾问。在重要社会管理政策出台前，律师提供法律分析意见与建议，这是从源头上防止和避免社会纠纷发生的重要措施之一。在涉及征收补偿引发的信访矛盾中，信访人的主要目的在于个人利益的最大化。引入律师参与征收信访案件核查、协调化解，有助于缓冲矛盾，提升化解几率。例如，2009年6月上海市领导调研信访突出矛盾工作启动，对动拆迁信访积案进行全面核查。这项工作引进了上海市的15家律师事务所69名律师作为第三方参与市领导调研信访突出矛盾工作，对涉及11个区782户动拆迁信访积案进行全面核查、分析和评估。两个多月里， 69名律师实际核查了675件信访积案，与557户信访人进行了815次约谈，核查了6万余份材料，出具了661份法律意见书。律师对信访矛盾的全过程进行客观、全面、公正的审查。信访人普遍对律师作为第三方参与核查工作表示欢迎，很多人甚至表态在律师核查期间不信访、不上访。由于得到信访人的信任，在本次核查过程中，有7个信访案件通过律师的工作得以直接化解，有20个案件在律师的参与下得以化解。

　　3、有利于减少政府处理征收信访的成本，提高化解信访的效率。当前不少的信访案件缺乏联动处理机制，陷入一个“只转不办”的怪圈，基层单位处于信访矛盾的第一线，但没有处置信访矛盾的权利，上级部门接到的信访案件层层转到基层单位，严重削弱政府部门处置和化解征收补偿信访矛盾的效率，增加慰问的压力和成本。

　　律师作为化解信访矛盾联动机制中的参与力量，参与征收信访工作,针对不同的信访案件设计不同的处理方法，减少群众信访的盲目性和被动性,正确引导信访人依法实现自己的合理诉求,通过律师的参与，将有利于降低政府处理动迁引发的信访工作的社会管理成本。反之，面对城市拆迁利益主体多元化、拆迁资源配置市场化的情况，如果地方政府不仅全方位地主导征收补偿，而且遇到社会矛盾时总是冲在最前面，事事与群众直接面对，很容易丧失回旋余地，削弱地方政府的公信力。

　　二、律师参与征收信访工作的角色和方式

　　（一）律师在参与征收信访工作中的角色

　　1、法律关系和事实经过的审查者。在参与征收信访工作中，律师需要对动迁矛盾进行全面、客观的审查，包括案件的起因经过和结果，征收文件、拆迁口径、拆迁公告、征收主体、拆迁实施单位资质，法律政策依据，信访人诉求，化解方案以及拆迁程序等问题，审查既包括程序性内容，也包括实体性内容。同时对征收主体和被征收主体之间的动迁补偿安置的合法性合理性进行评判。

　　2、担任信访人和征收主体之间纠纷事项的倾听者和沟通者。律师在参与征收信访工作中，需要通过良好的沟通取得信访人的信任，认真倾听信访人的陈述和诉求。同时律师作为第三方，在参与核查和化解信访矛盾过程中，需要认真听取信访人和拆迁主体之间的陈述，并对所获取的信息须进行深入的分析研究，对各方的观点进行沟通，相互传递信息，与信访部门一起为拆迁责任主体与信访人之间搭建沟通的桥梁和纽带。

　　3、为信访人提供政策法规的解释和诉求分析的咨询者。律师作为法律专业人员，根据所熟悉的相关政策法规知识，为信访人提供拆迁征收相关的政策法规的解释。律师需要有针对性地帮助服务对象获知各种信息，分析相关政策及其实施规则，了解各种处理问题的方法，探讨各种对策的利弊得失。这个过程不仅是答疑解惑的咨询过程，也是提升服务对象分析问题、解决问题能力的过程。对信访人反映的信访问题，从法律的角度对利害关系进行分析，使当事人消除采取过激行动的想法，有利于将涉法信访的问题引入法律途径来解决。同时对无理上访户、缠访户，面对面地进行沟通、解答，做好息诉息访工作，从而及时化解矛盾，避免群体性、重复性上访事件的发生。

　　4、对信访人寻求合法解决信访事宜的引导者。针对征收补偿引发的信访矛盾，部分信访人由于文化水平较低，对各种政策法规和程序缺乏了解，在上访过程中容易受到他人或小道消息的影响，常常出现互相攀比和从众心理，即使有些信访人在信访过程中通过咨询或自学等渠道了解了一些政策法规，或自称自己很熟悉政策法规，但由于其只关注与其自身利益相关的法律，缺乏对法律规定和法学理论的系统化认识，其对有些法律规定的理解容易产生片面的认识，对此类信访人的宣传解释工作需要花费更大的精力。律师通过耐心细致的法制宣传教育和思想疏导工作，分流相当一部分涉及法律方面的纠纷，积极发挥了律师在化解矛盾纠纷中的宣传、疏导、协调作用，有效消除了社会不稳定因素，筑牢了“第一道防线”，有力促进了社会和谐稳定。例如，在笔者参与浦东新区的徐志君、赵凤英信访纠纷化解过程中，由于信访人徐志君的母亲在动迁协议签订后，安置房小产证办理之前去世，徐志君与他的兄妹之间虽有家庭协议，他母亲在该房屋的遗产份额归徐志君，但由于兄妹之间沟通不畅，不愿主动配合办理，导致该户房产证几年来一直不能顺利办理，夫妻二人到处上访，承办律师在接受委托参与该案件的化解过程中，针对徐志君母亲死亡后的遗产继承问题，引导它通过法院诉讼方式确定母亲的房屋归徐志君继承，消除办理房产证的障碍，最终该纠纷得以顺利解决。

　　（二）律师参与征收信访工作的方式和内容

　　律师参与此类信访案件的工作内容主要包括：信访案件核查，参与信访接待，参与信访案件的终结，参与信访案件化解等。律师在参与征收信访工作中，需要根据参与工作内容的不同，采用不同的工作方式。现主要分析律师参与核查案件和参与化解两个阶段的工作方式和内容。

　　在征收信访案件核查阶段，律师工作重点在核查信访案件情况、了解信访人诉求、评估相关责任单位和政府部门的化解方案，对参与的每个信访案件的动迁资料、法律依据、信访人的诉求、责任单位的处理意见、化解方案进行认真核查；最终出具律师核查分析评估报告。

　　参与信访案件的化解工作，需要律师调整工作方式。参与调解化解的信访案件大多数都是坚持数年的信访，再加上有些信访人对政策条文的片面理解和固执，没有一件是容易化解的。这也要求律师及时调整工作方式。律师需要按照委托单位的部署，定期约谈信访人、参与相关部门的会议商讨化解方案；对有可能化解的信访案件，引导信访人采取诉讼或协商的方式解决，消除信访人与征收主体和动迁公司之间的误会和不信任。如果动迁信访矛盾是由于动迁安置签约过程中的过错或瑕疵引发，就需要依据过错性质、责任主体、所造成的损失和影响程度，向责任单位和信访化解部门报告并提供化解建议，如果有的信访矛盾是由于家庭矛盾引发，律师也帮助信访人思考解决途径，搭建解决家庭矛盾的平台，使得矛盾得以最终化解。

　　三、律师在参与征收信访矛盾工作中存在的主要问题

　　近年来，上海市在引进律师参与征收补偿信访工作方面作出一系列的制度创新和实践。在制度建设方面，《上海市信访事项复查核查暂行办法》、《上海市信访事项核查终结暂行办法》、《上海市信访事项核查符合暂行办法实施意见》、《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》等一系列规范性文件，开创性地在信访复查、核查以及终结工作制度中确立了引入“律师作为第三方参与信访事项核查、分析及评估工作并出具独立律师意见”的信访工作机制，践行依法行政的理念，实现信访工作公正透明。2012年修订的《上海市信访条例》第九条规定：“有关专业机构、社会团体和专业人员、社会志愿者等可以受国家机关邀请参与信访工作，为信访人和信访工作提供专业咨询和服务，代信访人提出信访事项。”律师参与征收补偿信访工作在实践中也取得了显著的成效,从2009年至今，律师参与市、区各级信访部门核查了一大批信访案件，成功地化解了一批累积数年、复杂的动迁信访矛盾，缓解了一批信访案件，将动迁信访工作逐渐纳入法律程序,引导一部分信访人通过正常的途径解决信访矛盾,规范了信访工作秩序。然而,律师参与动迁信访工作也存在很多问题,影响了律师在参与征收信访工作中本应发挥的效果和作用。

　　（一）律师参与信访矛盾化解的职能作用尚未充分发挥

　　1、相关部门对律师参与工作的认识不到位。一是没有充分认识到律师在化解信访矛盾中的重要作用，往往凭经验和习惯做法，很可能在处理过程中出现程序上缺乏规范性，措施上缺乏针对性，方法上缺乏技巧性，造成初次处理时留下了瑕疵和隐患，让一些无理取闹的信访当事人抓着不放。二是有的单位由于对律师存在偏见，不愿让律师过多介入，从客观上限制了律师在参与信访矛盾化解中作用的有效发挥。三是对律师提供的核查分析、有效建议和意见不予重视，仍凭自己的经验和判断处理信访案件。

　　2、部分参与律师缺乏主动参与意识、大局意识和责任意识。究其原因主要是怕被“缠”，怕碰到无理取闹的信访当事人，纠缠不清，影响自己的声誉和业务开展；部分参与律师客观上由于业务忙，抽不出时间深入参与征收信访工作，再加上参与信访矛盾化解工作花费的时间精力较多，且能够得到的服务费用相对较低，影响律师参与的积极性。另外有些律师本身由于自身业务水平不高，包括对征收政策法规的把握和理解不深，缺乏相应的实际业务经验，很大程度上也会影响对信访案件的核查和化解效果。

　　（二）律师参与的有效机制尚未健全

　　1、相关部门和单位与律师配合协调不是十分融洽,缺乏律师参与动迁信访的各种有效机制。一些部门和单位对律师参与动迁信访工作持有疑虑,人为地限制律师的工作,例如不通知律师参加相关会议,不如实告知相关情况,不提供充分的资料,甚至阻扰律师进行必要的调查取证等,甚至将律师作为对立面看待。这些限制措施不利于律师参与动迁信访工作,严重地影响了律师在信访案件核查与化解工作中的作用和效果。

　　2、缺乏律师参与征收信访工作的长效机制,相关制度流于形式。一些部门不太重视第三方律师参与动迁信访工作,没有形成一套完善的机制,对律师参与信访的职责、分工、方式以及在信访工作中的地位不够明晰,既无法调动律师参与动迁信访的积极性,又使得参与律师无所适从，同时对律师参与征收信访工作的成效和质量也缺乏考核与管控措施。

　　（三）缺乏相应的经费保障,影响了律师参与的积极性和服务质量

　　征收信访案件一般比较复杂,需要耗费大量的时间、精力予以解决,然而针对律师与动迁信访工作服务费标准较低，并且缺乏必要的经费保障。据了解，即使在律师参与程度很高的上海区域内，律师服务费用一直没有纳入正式的政府预算，对参与征收信访工作服务费用的支付一直没有明确列支。以上海市、区信访部门引入律师作为第三方参与信访核查、化解工作的服务费用为例，2009年6月上海市领导调研信访突出矛盾工作启动，对动拆迁信访积案进行全面核查，每件律师费1万元，当年一共核查并出具了661件信访案件律师意见书，市政府一共支付661万元律师服务费，但由于政府的财政预算中没有律师服务费的预算，该笔费用从何处支付成了问题，最终通过市领导的协调，该笔费用从市委办公厅的办公经费中拨付。2010年以来本市各区县均引入律师参与征收信访工作，但各区县对律师服务支付费标准差距很大，支付方式也不一致，即使同一个区的不同时期的律师费也有差别，以浦东新区为例，2010年，浦东新区信访办对律师参与动迁信访案件核查每件支付律师费4千元，2011年增加到每件5千元，化解成功一件奖励费2万元。2012年再次调整为每件6千元，化解成功一件奖励费4万元。虽然看上去律师化解成功的奖励费在增加，但化解难度越来越大，浦东新区2012年律师参与征收补偿信访矛盾化解114件，有10家律师事务所参与，律师参与化解成功的只有8件，平均每家事务所还不到1件。律师费过低直接导致不少律师没有花费过多的精力去核查，出具的法律意见书存在不少质量问题，引起领导的不满。

　　四、律师参与征收信访工作的对策建议

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，更好发挥法治的引领和规范作用。在当前征收信访矛盾突出，矛盾化解工作形势严峻，信访制度改革的声音不断的社会背景之下，要真正发挥律师作为第三方在参与征收信访工作的积极作用，必须要不断探索新模式，建立健全新形势下律师参与征收信访工作的长效机制，形成由建设主管部门、信访部门、司法行政机关等部门负责组织、协调、调度，全社会共同参与的征收信访工作新格局。为律师参与信访矛盾化解工作创造良好的工作环境。为此，就要着力解决好以下几个方面的问题：

　　（一）完善律师参与征收信访工作机制建设

　　1、建立和完善律师参与征收信访工作制度。由征收主管部门、信访部门、律师管理部门共同研究，确定律师参与征收信访工作的相关制度，包括律师参与的征收工作的领域，法律服务项目招投标制度，律师提供此项工作的准入条件，建立律师的权利和职责，律师服务质量的考核评审制度，奖励惩处等制度。

　　2、加强对律师参与征收信访工作的组织协调。各级政府信访部门应对律师参与处理征收信访工作给予高度重视。对律师在参与征收信访工作中遇到的困难，要及时解决；对接访律师依法提出处理意见应当及时研究处理，认真落实，真正为信访人解决问题，维护接访律师的良好形象。各级司法行政机关、律师协会要继续加强与政府信访部门的协调联系，共同研究、部署律师参与处理征收信访工作，组织、督促有关律师积极参与涉法信访接待，为律师参与处理征收信访工作提供有利保障。

　　3、建立健全律师参与征收信访工作的考核评审、奖惩机制。为保证律师参与征收信访工作的质量和水平，需要强化律师队伍的管理，确保律师在参与信访工作中，既能严格遵守职业道德和执业纪律，又能遵守信访工作纪律，树立律师队伍的良好社会形象。完善律师参与信访矛盾化解的激励机制，把律师参与信访矛盾化解的实绩作为考核的重要内容。司法行政机关大力鼓励律师参与征收信访工作，对参与征收信访工作的先进事迹和成功的典型案例要大力宣传，对工作不力或产生不良后果的，依照相关规定给予处罚或处分，通过完善业绩定期考核机制，对律师的服务工作质量进行动态监测，激发律师参与信访矛盾化解工作的热情，增强参与的自觉性和责任感。

　　（二）推进律师前期介入征收补偿工作，由“消防员”转变成“防火墙”，从源头上预防减少拆迁信访事件的发生

　　1、推进律师提前介入征收项目的前期工作。在项目启动时律师参与重大项目启动前的社会稳定风险评估、合法性审查、集体讨论等，强化源头防范。在建设项目的立项、土地取得阶段，组织律师提前介入，参与审定土地取得、拆迁、设计、施工、设备采购、市政配套合同等文本，为依法拆迁提供相应的法律支持。律师对项目房屋拆迁告居民书和对房屋拆迁意愿征询书等文本进行审查，参与征收补偿安置方案的制定等。

　　2、参与征收实施阶段的法律服务工作。在项目的征收实施推进过程中，征收主体委派律师进驻拆迁基地，提供法律咨询，监督征收补偿过程的公平、公正、公开。对征收工作中发生的疑难复杂纠纷进行分析、解释并参与制定相应的化解方案。律师参与矛盾化解。

　　（三）建立健全律师参与征收信访工作的经费保障

　　当前律师参与信访矛盾化解工作相比参与其他经济法律服务费用明显偏低，这一定程度上影响律师参与征收法律服务工作的积极性和实际效果。有部分律师能够接受较低的服务费用，甚至不计较任何报酬，这种服务社会、无私奉献的精神值得倡导和弘扬。但是要建立长效工作机制，政府部门应研究律师参与信访矛盾化解的费用保障问题。建立政府购买服务与律师服务机制，解决律师参与征收信访工作所需经费预算问题，明确报酬标准，规定经费的来源，保障经费及时到位，以确保第三方参与征收信访工作的有序展开。●