知责于心 担责于身 履职于行

上海律师参加全国政协十三届四次会议建言实录

2021年第03期    作者:顾晓红    阅读 2,960 次

3月4日至10日，全国政协十三届四次会议在北京举行。赴京参会的在沪全国政协委员中，有两位上海律师——全国律师行业党委委员、中华全国律师协会副会长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵，上海市妇联副主席（兼职）、上海外国语大学法学院副教授、上海市尚伟律师事务所律师黄绮。提交提案和社情民意信息、参加审议讨论、参与大会发言、接受媒体采访……吕红兵和黄绮两位律师委员将本职工作、专业研究领域、政协委员履职三者密切结合，知责于心、担责于身、履职于行，认真参政议政，基于深入调研和思考积极建言。据不完全统计，在此次会期，吕红兵委员提交提案9件、参加大会发言1次，黄绮委员提交提案2件、社情民意信息1篇，交出了出色的“政协委员履职作业”。

 做好“八五”普法工作 精准有效是关键

我国从1985年起实施五年一轮的普法计划，至今已经走过35年，完成了七个五年普法计划。今年是“八五”普法的开局之年，“走向第36年的普法宣传，其本身也是需要通过立法来规制的”。在黄绮提交给全国政协十三届四次会议的提案中，有一件是“尽快为法治宣传教育立法，提升‘八五’普法成效的建议”。

“今年是‘十四五规划’开局，也是国家向第二个百年奋斗目标进军的首个五年的开始，实现依法治国普法是关键，需要积极谋篇布局。”2020年10月，司法部组织开展“七五”普法成效检查，作为检查组的一员，黄绮走访了多家机关、企事业单位等。“近年来，我国普法宣传工作虽然取得不少成绩，但是依然缺乏顶层设计，导致普法责任主体、普法宣传方式等都缺少刚性规定，普法成效存在不尽如人意处。”黄绮注意到，在全国31个省区市中，尽管相继有20个省区市制定了法治宣传条例，但至今未能在国家层面为法治宣传教育立法。“这是很大的短板，需要尽快补齐”。

“尽快立法是完成‘八五’普法顶层设计的需要，提升成效是普法宣传的关键。”黄绮在提案中建议，尽快制定一部国家层面的《法治宣传教育法》，明确法治宣传教育工作的体制机制，将普法宣传做得更扎实，更“入耳入脑入心”。她还认为，“八五”普法宣传的内容应紧跟时代步伐，要适应社会的进步和需要。“我们一直注重在节点日普法的宣传形式，但特别需要关注的，应该是法律理念和基本原则的内涵宣传。”

无独有偶，吕红兵在所提交的“关于‘让民法典走到群众身边、走进群众心里’两个具体建议的提案”中认为，全民守法既是法治国家的核心形式，更是法治建设的终极内容，“当前，精准有效地开展普法工作显得尤为重要”。

2020年7月3日，全国政协社会和法制委员会在委员移动履职平台上开设了“学习民法典”读书群，吕红兵成为这一读书群的群主。在他看来，作为政协委员中的法律工作者，学深悟透民法典，主动担当普法职责，成为宣传和推进实施民法典的表率，是一项重要的履职使命任务，也是应有之义。在全国政协社法委统一安排下，吕红兵与黄绮等其他多名从事法律工作的委员共同组成了导读小组，分别负责不同主题板块，通过条款与案例相结合的“以案释法”方式进行导读学习，取得了良好的效果。他还走进街道社区、政府机关，现场说“法”，积极助力这一“社会生活百科全书”更好激发社会活力。

如何让广大人民群众更为便捷、更有效率地学习民法典？提案中，吕红兵建议，国家立法机关应刻不容缓地修订与“典”冲突处，与时俱进地补上“典”中薄弱点，让民法典更全、更细，更科学、更规范。同时，汇编民法典及所涉法规、规章、司法解释及其他规范性文件，形成“民法典规范大系”，开发并上线电子版应用系统，并进行动态维护更新。他还建议提炼系列释“典”案例，以“民法典案例大全”形式在线发布，以多渠道传播，让大家在读案中学“典”，进而内化于心。

3月8日，全国政协十三届四次会议举行视频会议。吕红兵在主会场作大会发言，主题是“以推动民法典有效实施凝聚法治共识”。他在发言中说，政协委员应做尊法学法守法用法的模范，政协委员中的法律工作者更应同时当宣传法律的先进，开启“民法典委员大合唱”。

吕红兵说，在中国特色社会主义法律体系中，民法典是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。民法典应该走进千家万户，来到每个人的身边，陪伴其一生，守护其一世。政协委员应把自己学典心得与体会、感悟与思考，“溢出”和百姓共商、升华与社会共享。吕红兵认为，宣讲民法典要讲透“意义”，即坚持以人民为中心、保障人民权益的实现和发展。应把握“红线”，即“民法典是一部‘权利’宣言书”，“权利”两字应贯穿始终。要创新“方法”，以案说法，以例释典，通俗易懂，雅俗共赏。应提升“境界”，努力让百姓养成“民法思维”，提升“法律意识”，共建“法治社会”。

 为经济社会发展 加强法律制度供给

如何为经济社会发展加强法律制度供给？一直是吕红兵所思考的问题。在他提交给全国政协十三届四次会议的提案中，不少关乎这个主题。

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年民诉法、行诉法修订，正式确立检察公益诉讼。其后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法文件也陆续实施。随着经济社会的发展，党和国家对检察公益诉讼提出新要求，人民群众亦怀有新期待。在“关于加强检察公益诉讼立法的提案”中，吕红兵认为，全国统一且更加完善的检察公益诉讼制度需要建立；检察公益诉讼的管辖范围以及检察机关与行政、监察、公共法律服务间的协同合作机制需要规范；检察机关的法律监督和公共利益维护职能需要进一步充分发挥。他建议，制定统一的检察公益诉讼法，对公益的范围及公权的介入作出明确定性；界定检察权介入的涉及国家和社会公共利益的公益诉讼案件类别；落实行政机关配合检察机关调查取证的机制；完善“检”“行”衔接，建立检察与行政信息互通共享的检察公益诉讼大数据平台；完善“检”“监”衔接，建立检察与监察的案件线索双向移送机制；统一线索发现机制，构建全国检察公益诉讼举报平台；加强技术支持保障，体现科技赋能；加强人才培养，建设一支专门的公益检察专业队伍。3月9日，在参与“两高”报告的讨论时，吕红兵认为，最高人民检察院报告中提及的“坚持提质效、拓领域，创新公益诉讼检察办案机制”，体现了检察工作对社会公共利益维护力度。结合参与相关工作的实践与调研，吕红兵指出了检察公益诉讼工作中的一些困难和问题，如检察公益诉讼制度的公众知晓度还有待提高；案件线索发现还有一定困难；检察院开展工作中的“同盟军”，包括公共法律服务、公共技术服务等队伍还应加强参与意识与合作意识；检察机关与行政机关、监察机关的工作关系还应进一步理顺并规范；公益诉讼检察队伍的技术专业性亦应进一步提高等，他重申了自己的提案建议。

调解制度在化解社会矛盾、加强社会治理方面发挥了不可替代的作用。然而“调解规定、调解组织、调解活动之种类繁多、政出多门、位阶不同、体系不一、衔接不易；而且门槛高低不同、组织形式多样、队伍归属有异、统一培训缺乏、行为效果不齐”。在“关于加强调解立法，推进多元化纠纷解决机制改革的提案”中，吕红兵认为，制定统一的《中华人民共和国调解法》，并与仲裁法、诉讼法一起，构成多元化解矛盾纠纷、维护人民合法权益的基本程序法，是应有之义。要通过调解法做出“行为定性”“类型重构”“组织再造”和“制度规范”。

参与和观察我国仲裁事业发展的实践，吕红兵从中发现不少问题：仲裁机构的法律服务定性不明确、独立性不明显、行政化色彩浓厚，进而导致在内部治理、规则完善、队伍建设、支持保障等方面存在短板。“这些，造成仲裁公信力尚显不足，制度作用发挥有限”。在“关于进一步完善我国仲裁制度，优化法治化营商环境的提案”中，吕红兵认为，应把仲裁制度改革与发展置于多元化解纠纷机制建设、优化法治化国际化营商环境中全盘考虑、统筹规划，“这是构建与我国全球经贸大国地位相匹配的高水平国际商事争议解决机制、提高我国全球经贸规则制定话语权、服务国家更高水平对外开放的必要之举”。他建议，推进仲裁法修订，明确仲裁机构的法律属性和地位；增加仲裁机构内部治理制度规定；构建并落实仲裁协会的自律监管功能；完善制度设计，加强对仲裁行为监督制约；参考国际经验完善仲裁程序，提升仲裁国际竞争力。

目前，检察机关正在探索企业合规不起诉制度，构建企业刑事合规管理的检察工作机制。如何让合规不起诉及独立监控人制度既以更大的力度保护民营企业和企业家合法权益，又有力推动民营企业筑牢守法合规经营底线？“从长计议，应当在刑事诉讼法上明确规定企业合规不起诉制度的基本原则、基本条件、基本程序”。在“关于创新企业产权保护，完善企业合规不起诉制度的提案”中，吕红兵认为，应以刑事诉讼法的形式，来确认并规范检察制度创新、产权保护制度创新，并依照刑事诉讼法设立这一制度，进一步完善惩治单位犯罪制度、认罪认罚从宽制度，并进一步推进行政监管法律体系的健全。他建议，明确并强调制度适用主体及其条件；设立并完善合规考察机制；统一并规范合规考察期间司法措施使用规则；增加并强化是否决定起诉的听证制度；建立并健全独立合规监管人制度，“可以参照破产管理人制度，建立独立合规监管人名册并实施动态管理”。

在海南建设自由贸易港，是党中央着眼于国内国际两个大局、为推动中国特色社会主义创新发展作出的一个重大战略决策。其中，制定《中华人民共和国海南自由贸易港法》是制度集成创新的一个重点，因为这是全国人大就中国特色自由贸易港建设制定的第一部法律。这部法律的出台，不仅将对海南自由贸易港建设产生决定性影响，也将在我国加快推进高水平开放进程中产生重大影响、发挥特殊作用。1月，全国人大就草案向社会公众征求意见。吕红兵提出：“需要赋予海南自由贸易港在法律意义上不同于现行行政区划体系的定位和性质，以从法律逻辑上获得足以支撑其各项经济社会建设必需的法律授权与制度保障。”在“关于制定海南自由贸易港法相关问题的提案”中，吕红兵建议，修法中应明确海南自由贸易港的法律地位；突出海南自由贸易港法作为海南自由贸易港建设“母法”和“基本法”的功能定位；厘清海南自由贸易港建设中的央地关系；充分体现对标世界最高水平开放形态的本质要求。

2018年8月20日成立的上海金融法院，勇于开拓创新、全力服务大局，聚焦主责主业、狠抓执法办案，取得了令人瞩目的成绩。吕红兵注意到，上海金融法院受理的案件均为金融民商事案件和涉金融行政案件，并不包括涉金融刑事案件。而从司法实践看，司法案件存在“民刑交叉”“又民又行”“行转化刑”的“三合而一”是常态，民法典第187条规定“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任”。司法机关已经关注并开始针对此规律性现象，对专门法院的案件管辖作出了进一步完善——2021年第一个工作日正式收案的海南自由贸易港知识产权法院管辖海南省内应由中级人民法院管辖的知识产权民事、行政、刑事案件，实行知识产权审判“三合一”。在“关于加强金融法院建设，推进案件审判‘三合一’的提案”中，吕红兵认为，应深化探索金融规范发展的司法保护规律和法院审判规律，并进一步提高诉源治理能力；通过“一站式”处理纠纷，解决矛盾，处罚违法，惩治犯罪，提高审判效率，提升整体效能；培养既在金融领域中“专业”又在审判业务上“复合”的法官队伍……从而进一步健全完善金融审判体系，营造良好金融法治环境，推进国家金融战略实施，促进经济和金融健康发展。他建议，推进上海金融法院探索全面管辖金融民事、行政、刑事案件从而实现金融案件审判“三合一”机制建设，在具体实施中，由上海金融法院审理的第一审金融刑事案件，可以设计为由上海市检察院第三分院对口提起公诉，“从长计议，也可以新成立上海市人民检察院金融检察分院，依法履行相应检察职责”。

“民法典已经于2021年1月1日起正式实施，意味着《婚姻法》已经废止了。那么以《婚姻法》作为母法由国务院制定的《婚姻登记条例》也同时废止了。《婚姻法》已经成为了民法典婚姻家庭编的内容了，如此，《婚姻登记条例》应该依据民法典重新制定。”黄绮在所提交的社情民意信息“尽快出台新的《婚姻登记条例》”中认为，民法典婚姻家庭编中，关于结婚、离婚的规定有了很多重要的修改内容，比如结婚条件中已经将“患有医学上认为不应当结婚的疾病的”不再作为禁止结婚的条件了，而是明确将当事人患有严重疾病未事先告知作为婚姻可撤销的理由之一了。再比如离婚登记中增加了“离婚冷静期”的规定，和原来规定双方自愿申请离婚登记可以当场拿到离婚证书的规定有了很大变化。“民法典已经开始实施了，《婚姻登记条例》重新制定也是刻不容缓了。”她建议，尽快依据民法典制定新的《婚姻登记条例》，对相关修改的内容在新制定的条例中予以体现，将结婚条件的改变、“离婚冷静期”等内容都放入，与民法典内容相匹配。

 为自闭症患儿 提供针对性义务教育

去年，黄绮在全国政协十三届三次会议期间提交了“关于为自闭症患儿家庭及服务机构加大提供政策支持”提案。提案办理单位中国残联的回复是：将加强康复服务机构的规范化建设，并强化监管、开展专业人员培训，让自闭症患儿获得更高质量、更安全的康复服务。

这件提案引发了持续的社会关注，一些自闭症患者家属、相关社会人士与黄绮取得联系，希望黄绮能继续建言。还有一些社会热心人士提供不少相关线索：创新型音乐教育可以打开自闭症患儿的自我世界；患有自闭症的青少年通过模拟制作和售卖咖啡的方式，与陌生人可以顺利进行交流……黄绮还应邀观看了一场特殊的音乐会：自闭症青少年在舞台上弹奏乐器、表演心算、合作小品等。这些，都让黄绮确定了自己应该也可以为这一特殊群体做更多的事，助力他们融入社会、接受教育、打开心扉、从容生活。

调研中，黄绮了解到，复旦大学附属儿科医院科研团队曾在2014年至2016年间，对全国部分代表性城市中6至12岁、共计超12万名儿童开展首次大规模相关流行病学研究，并根据结果估测出国内流行率为0.7%，即几乎每143名儿童中就有1名自闭症患儿。与此同时，世界卫生组织在2015年的报告中，将全球平均患病率为0.76%的自闭症确定为“发展速度最快的公共卫生疾病之一”。

无疑，为自闭症患儿提供针对性的教育非常必要。黄绮注意到，事实上，目前大部分自闭症患儿未能接受相适应的康复教育，一些在普通学校接受融合教育的学龄患儿，往往因为跟不上学校教学进度等问题而无法有效学习，学习效果不佳。国内只有较少省市试点自闭症专业学校，大部分特殊学校往往将自闭症与唐氏综合征患儿混在一起开展教学，达不到因材施教的效果。

“这需要加大社会关注力度。”全国政协十三届四次会议期间，黄绮提交了一件基于前期调研的“关于为自闭症患儿提供有针对性特殊教育的建议”提案。她认为，应该从国家顶层设计出发，让自闭症患儿都能享受到“教育福利”，纳入九年义务制教育中开设专门学校，提供针对性的特殊教育培训保障，并加大培养针对自闭症的师资培训力度，弥补人才空缺。鉴于自闭症患儿的矫治年龄越小越有效果，她建议，采取早期诊断、早期干预、长期治疗原则，从幼教阶段开始进行筛查和医学甄别，症状轻微的适教患儿可进入普通学校融合学习，症状较重的患儿给予专门的教学环境，开展有针对的治疗性学习。

 各方努力推进 法律职业共同体建设

律师是全面依法治国的重要力量，是社会主义法治工作队伍的重要组成部分。推进律法、律检等律师与司法人员的良性互动，构建中国特色社会主义法律职业共同体，是贯彻落实习近平法治思想的要求，是维护司法权威、建设高水平平安中国的要求。

针对法律职业共同体意识尚未完全形成、司法活动中律师权利保障尚不够切实充分、司法机关与律师队伍在司法领域热点问题合作的深度有待强化等问题，在“关于进一步推进法律职业共同体建设的提案”中，吕红兵认为，依据习近平总书记关于“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”的要求，最高法、最高检、司法部等以及全国律协，应当构建作为“法治专门队伍”的司法人员与作为“法律服务工作者”的律师队伍之间的和谐关系，完善“组织上多往来、私下里慎交往”的良性互动机制，进一步推动法律职业共同体建设。

吕红兵建议，在制定及完善司法人员及律师的职业规范中，律师及司法人员应互动参与，为两者间的良性互动机制建设提供规则基础，并使这种互动更加规范与持续；司法机关在制定司法规则时，应制度性地安排律师全过程全方位参与。同样，律师行业规则制定时也需要司法人员从宏观层面、中间立场、判例角度参与；司法文书应充分引述并回应律师意见，在公开裁判文书同时实现律师文书公开；司法机关与律师行业的培训工作都应邀请各自对方交叉参与任教，在职业教育与业务培训方面加强互动；司法机关与律师队伍应互动提示警示，建立并完善互评制度；司法机关与律师队伍应建立更为有效的职业互任机制，持续并强化推进从符合条件的优秀律师中选拔法官、检察官机制建设；司法机关应落细落实保障律师执业权利的现有规定等。

对律师如何更好践行社会责任，吕红兵在“关于在乡村振兴中加强法律服务供给的提案”中建议，推进律师担任乡村法律顾问工作，塑造一个“主力”。他注意到，在各地司法行政机关和律师协会组织下，律师下乡村工作正在如火如荼开展，深受广大农民朋友欢迎。但是，覆盖面还不够广，服务性还不够准，持续性还不够强，保障性还不够足。应通过政府购买法律服务的方式，深化律师送法下乡村工作。在此过程中，特别是应该组织实习律师深入农村开展法律服务，并以此作为实习律师培养的应有进阶。

社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村，实施乡村振兴战略是健全现代社会治理格局的固本之策。在这件提案中，吕红兵认为，在乡村振兴中，提升乡村干部及广大农民的法律意识，是关键、是重头。而在现实中，有的地方重产业、重项目、重“口袋”（收入）、重经济的情况比较突出，轻法律、轻制度、轻“头脑”、轻治理的状态普遍存在，这也形成了脱贫攻坚以及乡村振兴工作中的弱项与短板。如何改变弱项、补齐短板？除了推进律师担任乡村法律顾问工作，塑造一个“主力”外，他还建议，进一步提高“法治为本”的认识，把握一条“主线”——提高对农村加大法治供给特别是法律服务供给的认识，以满足农民法治需求尤其是法律服务需求，进而形成并完善自治为基、法治为本、德治为先的乡村治理格局；加强民法典下乡村工作，突出一个“主题”——在政府统筹组织下，由“两代表”“一委员”中的法律工作者、政法院校法学教师、执业律师“三路大军”送“典”下乡，对乡村干部及广大农民进行民法典的全面普及和教育；开设乡村法治课堂，打造一个“载体”——在全国的乡镇及村委会开设“乡村振兴法治大课堂”，形成据点网络化，实现课程体系化，以有形的线下为主，附之于无形的线上方式，以案说法，并加大人民法院下乡开庭力度，将庭审开进乡村法治课堂，在开庭中进行法治宣传；评估乡村振兴战略规划中乡村法治建设落实情况，形成一个“推手”——中共中央、国务院曾专门印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。该规划中以专节明确了“推进乡村法治建设”的内容。今年是规划实施的关键一年，应评估规划实施三年来的落实情况，推进规划收官之年的落细与完成，以此作为推手和抓手，进一步加强乡村振兴。