浅论律师在人民调解、 行政调解和司法调解中的作用

2015年第01期    作者: 江 净    阅读 12,253 次

        发挥律师在人民调解、行政调解、司法调解中的作用，调处群体性社会矛盾，是构建和谐社会中十分重要的课题。

　　我国已进入社会矛盾的高发期。如何正确处理人民内部矛盾，已成为各级党政机关研究与实践的重大问题，构建和谐社会已成为各级党政机关的首要目标与任务。律师在正确处理人民内部矛盾进程中，有着不可替代的作用。在正确处理人民内部矛盾过程中，律师既可以参与人民调解，也可以参与行政调解和司法调解，而且，也只有律师才可以参与三者的调解。因此，在构建和谐社会中，如何正确发挥律师在人民调解、行政调解和司法调解中的作用，通过诉讼和非诉讼手段，调和化解社会矛盾，已成为人们着重研究的课题。

　　一、三种调解概述

　　我国的调解有多种方法，可以从不同角度进行分类：从是否诉讼的角度讲，可分为诉讼内调解和诉讼外调解；从是否有组织的角度讲，可分为正式组织调解与非正式组织调解；从是否有偿的角度讲，可分为有偿调解与无偿调解。具体来说，诉讼外调解主要包括人民调解、行政调解和律师的非诉讼调解，只有司法调解属于诉讼内调解。正式组织调解主要包括人民调解，行政调解，司法调解，党、政、工、团社会组织的调解，行业协会调解；非正式组织的调解，如家族调解、小群体调解、亲朋好友的调解。有偿调解主要包括诉讼调解与律师的非诉讼调解，国外将律师非诉讼调解发展为一种叫ADR方式调解；无偿调解主要包括人民调解和行政调解。需要指出的是，非正式组织的调解必须是无偿的。

　　根据我国的国情，我国采用的调解方式主要有三种，即：人民调解、行政调解和司法调解。人民调解是基层村委会与居民委员会下属的人民调解委员会主持下的调解，它主要调处的是村民之间与居民之间的民间纠纷；行政调解主要是行政机关主持下的与行政机关相对应的职权范围内的事项调解；司法调解是法院主持下的诉讼调解。

　　不论是何种形式的调解，其设置的目的都是为了解决当事人的纠纷，采用的方式方法都是通过说服教育，宣传法律政策，促使当事人相互谅解达成和解协议，使用的原则基本上都包括“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清是非原则”。但是，各种条件之间仍然存在区别，主要有：（1）调解的范围。人民调解仅限于调处基层民间纠纷；行政调解也限定在各行政机关职能管辖范围的纠纷，如治安调解的范围就是因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理情节轻微的行为；司法调解则囊括了纠纷，包括自诉刑事案件。（2）调解使用的程序。人民调解和行政调解均属于诉讼外调解，调解不是必经程序，取决于当事人的意愿，调解未达成协议的，除仲裁机关可以作出仲裁裁决外，人民调解委员会和相关行政机关无权对纠纷作出处理决定，也不能依职权移送人民法院审理。而法院调解则属于诉讼内调解，其中离婚诉讼的调解是法定必经程序，调解不成的，人民法院应当及时作出裁判。（3）调解协议的效力。人民调解和行政调解所达成的协议具有合法效力，纠纷当事人应当自觉履行，但是，当事人不能凭此调解协议为依据向人民法院申请强制执行，只能另行提起诉讼；仲裁调解所达成的协议也不具有完全法律效力，当事人向人民法院申请强制执行，仍然要经过人民法院的审查确认无误，否则，人民法院不予执行，当事人只能另行申请仲裁或提起诉讼；法院调解则具有完全法律效力，发现调解确有错误的，需要依照审判监督程序撤销改判，否则，原调解仍需执行。

　　二、律师与三种调解的关系

　　人民调解、行政调解、司法调解这三种调解的主持者都对应三种正式组织，一种是民选的人民调解组织、一种是行政机关组织、一种是司法机关（人民法院）组织，被调节者为双方或多方当事人。律师参与各种调解，既可以主持调解，也可以作为主持人的法律顾问，还可以作为调解当事人一方的代理人，在主持人主持下参与调解活动。如果某一个纠纷或矛盾，在调解过程中，既进行了人民调解，又进行了行政与司法调解，唯一可以参与三种调解的是律师。因此，律师在各种调解中有着不可替代的作用。

　　三、充分发挥律师的职业特点作用

　　律师是运用法律解决社会某一方面矛盾的专家，律师专业中有诉讼与非诉讼调解的职能，在诉讼调解过程中，律师作为一方的方式让参与诉讼调解；在诉讼前，律师运用非诉讼手段，可以作为一方当事人的代理人接受当事人的委托参与各种纠纷与矛盾的调解。因此，律师自然成为某一方面社会纠纷与矛盾的调解员。上海市高级人民法院与上海市司法局联合发文提出了人民调解工作的规范化、社会化和职业化。行政调解、司法调解能做到规范化、职业化，但是，人民调解要做到专业化、职业化就有一定的难度。即使人民调解做到了专业化、职业化也只能调处村民之间以及居民之间的民间纠纷。人民调解组织不是中介机构，行政机关、司法机关也不是中介机构，尤其是当社会矛盾一方为行政机关或司法机关时，人民调解组织、行政机关和司法机关作为主持人的职能功效与公正性就无法体现出来。因此，重视发挥律师事务所这一中介机构在构建和谐社会、预防与调解社会矛盾的作用，就显得越来越重要了。

　　四、重视律师在三种调解中作用的实践

　　党和政府历来十分重视律师在预防与调解各类社会矛盾中的作用。20世纪八、九十年代，主要通过律师事务所与乡镇法律服务所的所所挂钩，让律师承诺与人民调解的指导工作与调处工作；九十年代后期，更注重在调解中发挥律师的作用：一是通过司法信访综合服务窗口的接待，参与各类社会矛盾的调处；二是组建律师信访工作接待志愿团，参与区长信访接待，参与各类社会矛盾尤其是群体性社会矛盾的调处；三是在部分行政机关执法活动中，让律师参与执法活动中群体性社会矛盾的预防与调处；四是通过组建突发事件律师顾问团，引导当事人通过法律途径为突发事件善后处理提供法律服务。四是通过组建突发事件律师顾问团，引导当事人通过法律途径为突发事件善后处理提供法律服务。

　　在上海市，司法行政机关指导律师事务所在近十年的群体性社会矛盾的调处中，成功地总结了六个“三”字调解方法。

　　1、三组群体的运用

　　所谓三组群体是指律师群体、群体理论和群体立场。在参与调处群体性社会矛盾工作中，充分发挥律师群体的专业优势和团队精神去预防和调处，始终站在群众的立场上，充分体谅老百姓的疾苦，依法调处群体性社会矛盾。由于充分综合运用这三组群体，从而使许多疑难、复杂、易激化的群体性社会矛盾得到了化解。比如某动拆迁基地在动拆迁进程中，最后若干户被拆迁户与拆迁实施单位形成僵局。在有关方面要求下，相关律师事务所派出多位律师参与化解矛盾。律师们在深入被拆迁户了解情况、化解矛盾过程中，了解到其中有一户将被依法强迁，其准备用汽油、硫酸和爆竹进行暴力抗拒。律师们坚持依法调处，确保了该被拆迁户的合法权益不受侵害，但也从法律角度指出了其过激行为将造成的法律责任。最后在各方的共同努力下，这户人家终于与拆迁实施单位签订了动拆迁安置协议。

　　2、三个专业的体现

　　所谓三个专业，是指调处社会矛盾进行专业分工、实行专业化服务、实施专业化管理。面对当前群体性社会矛盾呈现种类繁多、情况复杂的特点，调处人员如果不精通某一领域的法律、政策，不讲求调处技能艺术，就很难化解这一领域的社会矛盾。为此，有关律师事务所一是进行专业化分工，即将群体性社会矛盾进行分类，并把其分解到若干专业法律事务部；二是对各类社会矛盾的当事人提供专业化的法律服务；三是对调处社会矛盾的工作实施专业化管理。在专业化管理下，不仅促进了律师钻研业务、精通法律，而且，更在改善法律服务方法、提高调处技能和艺术上下工夫。在专业化管理下，律师不仅依法调处社会矛盾，而且通过专业化管理活动，将群体性社会矛盾的调处向前推进，从调处到防激化，从防激化到预防、从做预案到全过程法律服务。实践证明，专业化分工、专业化服务、专业化管理对于妥善规范地调处社会矛盾起到了很好的作用。

　　3、三种调解方式的结合

　　所谓三种调解方式是人民调解、行政调解和司法调解。事实证明，群体性社会矛盾的调处，往往人民调解是第一道防线，第二道防线是行政调解，第三道防线是司法调解。因此，在预防与调处群体性社会矛盾时，除了发挥律师的非诉讼调解作用外，还应当特别注意借助人民调解、行政调解和司法调解的力量。在调处过程中，要从最低成本、最短时间、最佳效果出发，耐心引导当事人灵活选择最佳的调解方式和手段化解矛盾纠纷。有时，针对疑难复杂的社会矛盾，要积极协调有关各方，综合运用三种调解方式，而这样往往会收到奇效。

　　4、三个主体的满意

　　律师在调处社会矛盾工作中，只有做到双赢、多嬴，才能调处好群体性社会矛盾，才能真正解决群体性社会矛盾。在调处群体性社会矛盾过程中，应期待和力求的目标是：一为政府排忧，使政府满意；二为企业解难，使企业满意；三为百姓维权，使百姓满意。

　　5、三个效果的统一

　　三个效果的统一，是指法律服务效果、社会效果和政治效果的统一。作为律师，在调处群体性社会矛盾过程中，不能只注重法律效果。诉讼的胜诉与败诉判决，法律效果很好，但不一定能根本解决群体性社会矛盾，群体性社会矛盾不解决，社会效果、政治效果好不了。因此，在调处群体性社会矛盾过程中，必须追求矛盾的根本解决，必须努力追求政治效果、法律效果和社会效果的统一。2004年有一家合资企业在解除原国有企业员工时，引发了数十名员工静坐罢工的长达14天的劳资纠纷。律师们在参与调处过程中，充分考虑三个效果的统一，经过九天九夜调处，资方为找到解决纠纷的方案而兴奋，劳方因资方作出让步而妥协，双方高兴地在和解协议上签了字。

　　6、三种精神的发扬

　　在参与调解群体性社会矛盾时，律师和律师事务所只有发扬诚信精神、奉献精神和创新精神，才能不断调处好不断发生的群体性社会矛盾。由于群体性社会矛盾很复杂，其涉及方方面面的切身利益，如果调处不认真、不讲诚信，必然会引起方方面面的不理解。如果没有奉献精神，根本无法调处好社会矛盾，光有一个人有奉献精神，没有团队的奉献精神也不行。群体性社会矛盾种类很多，而且越来越复杂，这就需要在预防和调处社会矛盾的手段和方法上不断地创新，只有这样，律师在调处社会矛盾中才能不断取得成功。以律师为工作主体进行调解，是一种新的探索，将会逐步显示出旺盛的生命力。●