法治政府建设中的律师参与

2019年第03期    作者:文│章志远    阅读 9,767 次

党的十九大报告提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是我们党结合治国理政的新实践提出的法治新论断。其中，法治国家是法治建设的目标，法治政府是法治国家的主体，法治社会是法治国家的基础。面对“2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的宏伟目标，我国律师界应当抢抓机遇，主动调整行业发展方向，在法治政府建设的“蓝海”中寻求自身的发展壮大，实现中国法律服务业的转型升级。就当下法治政府建设的现实需求来看，律师参与新型行政法律事务主要体现在如下四个方面：

第一，利用党委和政府法律顾问的有力平台，全方位参与法治政府建设事业。党的十八大报告明确提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。近年来，各级党委和政府按照中央文件要求，纷纷选聘了一批知名律师作为法律顾问，很好地发挥了法治政府建设的参谋和智囊作用。不过，还有一些律师及律师事务所远没有意识到担任党委和政府法律顾问的重要性，有的甚至因为顾问费过低或业务负担过重而退出。其实，担任党委和政府法律顾问本身就是律师个人及律师事务所的一张靓丽名片，是其优质法律服务水准和崇高社会地位的充分体现，可谓一笔宝贵的“无形资产”。在为党委和政府出台重大决策、处置重大事件、作出重大决定、签订重大合同、化解重大案件提供专业法律意见的过程中，律师个人及律师事务所都会赢得党委和政府的高度信任，对于其拓宽业务范围具有重要的推动作用。因此，律师界在法治政府建设进程中应当做到“风物长宜放眼量”，通过积极作为寻求自身更大的发展空间，同时也助推各级领导干部法治思维的养成和依法行政能力的提升。

第二，利用立法主体扩容和立法能力不足的转型空当，通过委托起草和评估提高立法质量。2015年新修订的《立法法》赋予了所有设区的市拥有了地方立法权。立法主体的扩容固然有助于推进地方治理体系和治理能力的现代化，但新获立法权城市立法能力的普遍不足也随之暴露无遗。作为拥有专业法律服务能力的律师事务所来说，主动参与则能够有效解决这一难题。近年来，一些地方广泛采取委托第三方起草地方性法规和规章的模式，高等院校的专家学者往往成为首选。其实，在委托对象方面，专家未必完全优于律师，至少两者可以形成相互竞争、共同提高的局面。律师事务所应当勇于参与地方性法规、规章草案起草及前评估、后评估工作，通过深度参与为地方立法质量保驾护航。近年来，福建拓维律师事务所接受委托修订《福建省物业管理条例》、江苏良翰律师事务所接受委托完成苏州市人民政府多项规章立法后评估就是律师参与地方立法的成功典型。与科研院校相比，律师事务所具有委托资金使用灵活、社会资源调动便利、法律实践情况熟悉、团队成员来源多样等明显优势，完全可以公平参与委托立法招标进而获得助力地方良法生成的机会。

第三，利用参与行政执法体制机制改革的有利机会，助推严格规范公正文明执法局面的形成。坚持严格规范公正文明执法是法治政府建设的基本任务之一，也是大量普通律师事务所深度参与法治政府建设的有利机会。律师行业是一个充满高度竞争的行业，各级党委和政府法律顾问往往被少数知名律师和大型律师事务所垄断，传统的行政诉讼业务又面临专业性强、案件稀少、收费相对低廉的困扰。因此，对于普通的律师事务所和年轻的律师来说，在高端的法律顾问和末端的诉讼业务之外，深入基层执法机关、助力行政执法水准提升、防范行政执法风险不失为一种行之有效的服务方式。近年来，国务院高度重视行政执法体制机制改革，不断推出新的系列举措。例如，鼓励各地各部门积极探索行政处罚裁量基准改革，从源头上规范行政处罚权的行使；印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，全面推行行政执法三项制度。这些改革聚焦行政执法权的规范行使，对“严格执法”局面的形成具有重要的助推作用。为使这些重要改革举措的精神真正能够落地生根，应当广泛吸收律师界人士通过多种形式参与其中，为执法公正、社会稳定保驾护航。

第四，利用积极参与典型示范创建的服务机会，引领中国特色社会主义法治政府建设驶入快车道。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，加强中国特色社会主义法治政府理论研究，坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考。积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。通过召开现场会、经验交流会等形式及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用。近年来，在中央大力号召下，各地广泛开展了法治政府示范创建活动，取得了很好成效。同时也应当看到，大量示范创建活动过程中鲜有律师参与的身影。以中国政法大学法治政府研究院牵头开展的“法治政府创新奖”评选活动为例，在迄今为止进行的四届评选所产生的40个示范项目中，就有数个项目得到了知名行政法专家学者的长期关注、精心指导和有力推动。这种政府与学界之间的有益互动，展现了法治国家、法治社会一体建设的广阔前景和实际成效，值得在政府和律师之间进行推广。只有当行政法律职业共同体真正打破边界携手同行时，中国特色社会主义法治政府建设才能出现“星星之火、可以燎原”的可喜局面，通过总结提炼形成制度化、体系化的安排，引领法治政府建设步入快车道。

回望改革开放以来我国法治政府建设的艰难历程，不难看出，除了极少数律师和律师事务所谙熟行政法律业务之外，大量律师和律师事务所还不敢、不愿、不能涉足这一新兴领域，甚至还没有意识到可以在这一领域获得大显身手的机会。很显然，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的伟大征程中，中国律师界不能也不应缺席。面对法治政府建设的海量现实需求，中国律师界的参与存在十分广阔的空间。可以说，律师界的积极、深度参与，不仅能够加快法治政府建设的步伐，而且能够在激烈的行业竞争中获得新生的机会。只有通过包括广大律师界同仁在内的行政法律职业共同体的共同努力，中国特色社会主义法治政府才能如期建成，中国特色社会主义法治事业才能最终圆梦。

章志远

华东政法大学教授、博士生导师，校行政法学科带头人、校党内法规研究中心常务副主任，兼任中国行政法学研究会常务理事、副秘书长。长期从事行政法学研究，在《法学研究》《中国法学》等刊物独立发表论文150余篇，出版个人学术专著10部；先后承担国家社科基金项目及教育部基地重大项目、司法部重点项目、中国法学会重点项目近20项，科研成果曾获省部级奖励10余次。