代理行政案件的点滴体会 写在《行政诉讼法》颁布30周年之际

2019年第05期    作者:文│王昊东    阅读 7,323 次

1989年，我开始了律师执业生涯，那年喜逢《行政诉讼法》颁布，我由此与行政诉讼结下了不解之缘。30年来，《行政诉讼法》经过了一次较大幅度的修改，最高人民法院先后三次制定了关于适用《行政诉讼法》的司法解释，行政诉讼制度总体上得到了不断的完善。

1991年10月《行政诉讼法》实施一周年时，上海律协通过走访人民法院、组织律师座谈等形式，对本市律师代理行政诉讼工作基本情况进行了比较全面的调研，回看当时参与撰写的调研报告，结合自己这些年来代理行政案件的体验，我感触尤深的有以下几点：

一、律师代理原告和代理被告的不同感受

《行政诉讼法》实施的第一年里，本市各级法院共受理行政案件379件（其中二审99件），案件类型大部分是治安行政案件（多数涉及侵犯人身权），其次是城市规划（主要是房屋动拆迁纠纷）、土地管理、工商行政管理等案件。

当时参与行政诉讼的律师大部分是代理原告，工作量大、收入少、败诉多、劳而无功是常态，但他们大都明白，行政案件原被告诉讼能力悬殊，特别是当原告是公民且对法律不熟悉时，更需要得到律师的帮助和指点，这也符合《行政诉讼法》确立的审判机关对国家行政机关的行政管理活动实施司法监督的立法本意。时任上海市高级人民法院行政庭庭长周虞到上海律协指导交流时也曾语重心长地说：“你们律师要多代理原告。”我们体会到那是“民告官”法律制度实施后律师维护公民合法权利的价值体现。就被告一方而言，数量较多的治安行政案件基本上有较固定的应诉代理人，其他行政机关也有委托律师代理，一般是该机关的常年法律顾问。作为被告的法律顾问和代理律师，要维护聘请单位的合法权益，维护法律的正确实施。我们面临的考验是，当行政机关所作决定确有错误时，代理律师不能只考虑维护行政机关的形象而损害原告的合法权益。在这方面，有的律师提出被告的代理律师要具备一定的“独立人格”，不能依附于行政机关；有的律师的经验是坚持正确合法的行政行为，回避错误的地方，建议行政机关主动纠正错误的行政行为，使原告在征得法院准许后撤回起诉，这样才能维护行政机关的形象，维护法律的正确实施。

二、法院审理的独立性得到改观

《行政诉讼法》实施之初，代理律师会感觉到法院对行政机关的“照顾”。当时，律师在某法院行政庭的办公室看到了墙上挂着的行政机关送来的表示感谢法院支持配合的锦旗，感到十分别扭，建议将锦旗撤下，法院也意识到不妥，取下了锦旗。地方政府影响大，法院在人、财、物等方面有求于辖区内行政机关，这无疑会影响法院的独立秉公办案。某些法院迟迟不撤销该胜诉的原告案件中被告的违法行政行为，而原告败诉的则当庭宣判，让老百姓产生司法部门不能公正断案的负面印象。随着行政机关依法行政意识、法院独立行使审判权意识的提高，特别是行政诉讼司法管辖制度改革，原告虽然增加路程跨区提起行政诉讼，但在心理上普遍提升了对法院公正审判的信任度。

三、原被告诉讼地位更为平等

从法理上讲，行政诉讼的原被告在诉讼之前的行政法律关系中处于管理与被管理的不平等地位，但在进入诉讼后，双方的诉讼地位是平等的。《行政诉讼法》实施之初，不少当事人明知可以向法院起诉，但因考虑到对方是国家行政机关，往往宁愿暂时受罚，也不愿起诉，以免因一个案件而影响长远利益。进入诉讼程序后，行政机关在法庭上依然摆出管理者的姿态指责甚至教训原告。在行政诉讼制度发展进程中，《行政诉讼法》加强了对原告诉权的保护，行政机关的法制意识和服务意识也不断加强，原告在诉讼中的地位明显得到提升，原告在庭审中说的往往比被告多，原告律师的作用得到了更好的发挥。

四、当年存在的问题在行政诉讼不断完善中大多数得到了解决

在当事人的诉讼资格方面，《行政诉讼法》实施之初发生的一些案件使我们越来越感到那些“简单”的原告资格问题，实际上却不那么简单。《行政诉讼法》第四十一条规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。在现实生活中，具体行政行为虽然没有针对某人，但其自认为合法权益受到影响，可否作为原告提起行政诉讼？比如城市规划部门批准某甲建房，相邻的某乙认为建成后的房屋影响了他的通风、采光。在《行政诉讼法》实施前，乙一般是以相邻关系向法院提起民事诉讼，但在民事诉讼中，即使乙的权益确实受到影响，法院对甲也难以判处，因为甲的建房取得了行政机关的批准，是合法的。甲的建房位置、高度等是经行政机关批准的，《行政诉讼法》实施后，乙是否可以认为该行政机关的审批行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼呢？争议焦点就在于乙本身不是该行政机关具体行政行为所指向的对象。对此，当时有三种不同的观点：一是认为应体现《行政诉讼法》第四十一条的精神，不管具体行政行为是否针对他，只要他认为其合法权益受损，就具有原告资格；二是认为原告必须是具体行政行为所指的对象；三是认为除具体行政行为所指的对象外，与该行政行为有直接利害关系的公民、法人或其他组织也可以成为原告。有的法院也认为应该受理乙的起诉，否则，此类纠纷的受害一方将状告无门。后来，通过司法实践摸索，司法解释和修改的《行政诉讼法》将利害关系人纳入原告资格，使这一问题得到了解决。

在行政诉讼时限问题方面，《行政诉讼法》实施之初，该法第十一条第一款第（四）、（五）项规定：认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，对以上行政机关的不作为可提起行政诉讼。但在实际案件中遇到无法确定的时限问题，即行政机关的不作为在时间上如何确定？比如受害者向公安机关提出申请，要求对加害人给予处罚，而公安机关对加害人迟迟不予处理，受害人何时才能向法院起诉？随着《行政许可法》的实施、司法解释的完善以及《行政诉讼法》的修改，这类问题也得到了解决。

在诉讼过程中被告改变具体行政行为方面，当时的一个案例是：某乡政府土管部门未经县政府土管部门批准作出了处罚决定，引起了行政诉讼。按有关法律规定，乡政府作出这种处罚决定必须报经县政府土地管理部门批准。在诉讼期间，被告先撤销原处罚决定，后又以同样的事实和理由另行作出与原处罚结果相同的处罚决定。不同的是，新的处罚决定书是经上级政府批准的。最后，法院根据新的处罚决定书进行审理，作出了维持新的处罚决定的判决。另一个案例是：一起治安行政诉讼中，法院认为公安处罚不当并暗示了公安部门，公安部门改变了处罚决定，但原告没有撤诉，结果法院判决维持后一处罚决定。上述案例反映出的问题是被告在诉讼过程中的改变处罚是行政行为，还是诉讼行为？法院如何对此类问题作出统一的裁判？随着司法解释的完善以及《行政诉讼法》的修改，这类问题也得到了解决。

当然，在《行政诉讼法》实施之初提出的个别问题，目前尚未解决或不够明确。比如，在受案范围方面，公民申报城市户口，未得到公安户籍管理部门的许可，能否提起行政诉讼？在庭审活动方面，有的原告律师就事实方面向被告进行发问时被告拒绝回答，也有的律师发问被法官阻止，行政诉讼的代理律师究竟能否向双方当事人发问？这些问题还是需要予以明确。

总之，上述发生在《行政诉讼法》实施之初的问题，现在看来似乎有些简单，但行政诉讼制度恰恰是在解决每一个具体问题的过程中不断健全完善的，行政诉讼理论也在这个过程中不断得到发展。这些回顾是对《行政诉讼法》颁布30周年的纪念，也是对行政诉讼制度继续发展的展望。相信在若干年之后，行政诉讼法将集中于诉讼程序的规范，因为我们期盼行政法总则的诞生，到那时，行政行为的效力、合法性及合理性的评判标准等实体性问题将由行政法总则来加以规范，这无疑是我国行政法制更进一步的升华。

王昊东

上海市沪中律师事务所合伙人，上海律协纪律（惩戒）委员会副主任，上海律协行政法业务研究委员会副主任，上海市法学会行政法研究会理事。

业务方向：行政诉讼、合同法、房地产。