台湾法官选任的“双轨制”

日期：2014-09-28     作者：蒋惠岭 杨 奕

        台湾的法官选任制度具有典型的大陆法系特点，与韩国、日本、法国、德国等国比较相似，与大陆地区也有可比之处。近年来，台湾在原有法官考训制度的基础上，加大了从社会上遴选法官的力度，并规定在10年之内达到一定的比例，从而逐渐改变了台湾法官队伍的内部结构。本文将简要介绍台湾地区选任法官的两种基本方式，以期为当前大陆地区法官遴选制度的改革提供借鉴。

      

    一、概述

        （一）“双轨制”的形成

        与其他大陆法系国家和地区一样，台湾地区的法官来源以职业考训后分配任用为主，以法官、检察官相互调任及优秀律师学者转任为辅。前者在台湾已经实行了60多年，共培养了4000多名法官、检察官，为台湾的法治进程奠定了坚实的人才基础。为适应社会对正义需求的变化，台湾早在1998年就发布了《遴选律师、教授、副教授、助理教授转任法院法官审查办法》，但实际成效很小。为进一步促进法官来源的多元化，2011年7月的《法官法》正式建立了从律师、学者中遴选法官的法律制度。目前，这种“双轨制”的法官选任模式在台湾已经确立下来，并将长期发挥作用。

        （二）“遴选”的特定含义

        在台湾，“法官遴选”采狭义解释，专指从律师、现任或曾任检察官、公设辩护人、学者中选拔合格人才担任法官的活动。至于通过司法官考试后经过职前培训并及格者担任法官的情况，不包括在“遴选”之内。因此，不宜简单、笼统地说台湾的法官都是经过“遴选”产生的。

        不同的法官产生机制适用于不同的对象，而这在台湾统一称为“法官之进用”。为了便于理解，本文使用了与“进用”意义最为接近的“选任”一词，包括通过司法官考试的“法官任用”和通过法官遴选委员会进行的“法官遴选”。

      

       二、通过司法官考试并经职前培训的法官任用

       通过司法官考试并经职前培训的法官任用一直是台湾法官选任的主要方式。其基本流程是：1、通过司法官考试；2、在法务部的“司法官学院”接受为期2年的职前培训；3、培训考查合格者（参考个人志愿）直接分配到法院担任候补法官；4、经过为期5年的候补法官历练合格者升任试署法官；5、经过1至2年试署法官历练合格者升任实任法官；6、担任实任法官12年以上者可以升任“最高法院”法官。当然，在这个过程中，有些人并没有走到最后阶段而中途被淘汰了。

       需要说明的是，由考训渠道任用的法官必须到地方法院任职，而不能直接进入“高等法院”、“最高法院”。但通过遴选渠道产生的法官，则不受此限。

        （一）司法官考试

       根据台湾法律规定，年满18岁以上、55岁以下的政治、法律、行政各科、系的毕业生可以参加司法官考试（改革之后与律师考试合并为统一考试，但科目有所区别）。考试科目包括：第一试中的综合法学一（宪法、行政法、刑法、刑诉、国际公法、国际私法、法律伦理）；综合法学二（民法、民诉法、公司法、保险法、票据法、强制执行法、证券法、法学英文）以及第二试中的宪法与行政法、民法与民诉法、刑法与刑诉法、商事法、语文等。考试及格者，便可以按照事先确定的员额进入司法官学院进行培训。2012年的考试录取率为1%（最初报名7366人，最后录取75人），其中很多考生都是经过几年才考中的。

        （二）为期两年的职前培训

        1955年建立的司法官训练所（2013年更名为“司法官学院”）是台湾法官、检察官的“摇篮”，几乎台湾的所有法官、检察官都来自这所学校。该学院的决策机构为司法官培训委员会，由行政、司法、考试三院指派代表组成，“最高法院”院长及“最高检察署”检察总长分任委员兼正副召集人，所有委员共同决定司法官培训方针、计划及其他有关重要事项。司法官培训委员会的决定交由学院执行。

        为期两年的司法官职前培训分四个阶段进行：第一阶段2.5个月，学员在院内1个月进行基础课程教育，提升学员的司法价值观、使命感和责任感，另外1.5个月到财政税务、工程建设、工商经济等部门实习，让学员了解行政机关及民营机构的运作；第二阶段8个月，学员回到学院进行司法实务课程的研习，由优秀法官和检察官为学员讲授司法实务课；第三阶段为1年，学员分派至各地法院、检察署见习，学习审判、检察等业务。实习分为民事4个月、刑事4个月和检察业务4个月，由资深法官一对一带教；第四阶段为2个月，学员回学院进行最后阶段的综合测验和口试，并完成法律实务总结课程，强化学员的司法综合实务操作能力。

        这两年的职前培训是台湾法官、检察官养成中的关键阶段，它不仅让学员获得了担当司法职责的能力，更重要的是它把法律毕业生中的最优秀者送上司法岗位，并为法官、检察官获得高地位、高待遇提供了其他公务员所不可比拟的正当性。

        （三）考评与分配

        在学员完成两年的培训后，司法官学院按照学员培训期间的总成绩进行考评。学员培训成绩分为学业成绩及品德学识成绩，学业成绩占80%、品德学识成绩占20%。学员学业成绩与品德学识成绩各以100分为满分，60分及格，不满60分为不及格。培训成绩及格者准予结业，发给结业证书。结业学员由“司法院”及“法务部”依成绩高低，结合部门需求、学员志愿，直接分配到各地方法院或检察署服务，开始其职业法官、检察官的生涯。当然，工作分配确定之后，法院还会再分法、检两个班进行为期1周的专业业务教育培训。

        （四）候补法官和试署法官的实授程序

        学员从司法官学院分配任用后，先担任候补法官或候补检察官，候补期间为5年。候补期满经审查及格者，定为试署法官，试署期间为一年（律师、学者等为两年）。候补期的前两年只能办理简单的司法事务或作为陪席法官，之后可以办理独任裁定案件或简易程序案件、小额案件。试署法官的办案范围比候补法官更大一些。

        对于候补法官、试署法官要进行考核。候补、试署期满后，报“司法院”送请“司法院”人事审议委员会审查。审查及格者，予以试署、实授；不及格者，应于两年内再予考核，报请审查；仍不及格时，停止其候补、试署并予以解职。“司法院”人事审议委员会对服务成绩进行审查时，应征询法官遴选委员会的意见。根据法官遴选程序，对于符合遴选资格的人员，在遴选为法官后也要经历候补法官、试署法官的阶段。

        成为“实任法官”后，法官才成为一个具有完整审判权的裁判者。而且，在实行上级法院法官从下级法院法官升迁的台湾，要成为“最高法院”的法官必须经过12年以上实任法官的历练。

   

       三、通过法官遴选委员会进行的法官遴选

        近年来，台湾地区的法院开始从社会各界法律精英中延揽人才。2011年，台湾《法官法》规定建立“法官遴选委员会”，专门负责遴选社会上的法律人才担任法官。根据《法官法》第5条除区分不同法院法官的任用资格外，还规定符合一定资格的检察官、律师、学者、公设辩护人、中央研究院研究员、简任公务人员等均可以参加法官遴选，进而扩大了法官多元任用的渠道。这一条文虽未明确规定遴选不同资格者转任法官的比例，但随着《法官法》的实施，须逐年降低考试进用法官人数的比例。台湾“立法院”明确规定，自《法官法》施行届满10年起，考试任用法官占当年法官空缺人数的比例应降至20%以下。台湾“司法院”已于2011年在提报招收特考法官名额时，将需用名额降为50名，同时扩大举办律师转任法官的公开考试，加上自行申请转任法官1名，共计录取23名律师。如此一来，2014年职前研习期满后预估考试及格分配的法官、检察官调任的法官及律师转任的法官之比例，约为1∶1∶1，大致呈现出多元进用的格局。

       （一）法官遴选委员会的组成

       台湾的法官遴选委员会设在“司法院”，由“考试院”代表、法官代表、检察官代表、律师代表、学者及社会公正人士共计19人组成。法官遴选委员会主席由“司法院”院长担任，其他委员的名额及产生方式如下：

       1、“考试院”代表2人：由“考试院”推选。

       2、法官代表6人：由“司法院”院长提名应选名额3倍的人选，送请“司法院”人事审议委员会从中审定应选名额2倍的人选，再交法官票选。

        3、检察官代表1人：由“法务部”推举应选名额3倍的人选，送请“司法院”院长从中提名应选名额2倍的人选，办理检察官票选。

        4、律师代表3人：由律师公会全国联合会、各地律师公会分别推举应选名额3倍的人选，送请“司法院”院长从中提名应选名额2倍的人选，办理全国性律师票选。

        5、学者及社会公正人士共6人：学者应包括法律、社会及心理学专长者，由“司法院”院长遴聘。

       （二）职责

        法官遴选委员会的职责主要有三项：

        1、法官的遴选。台湾的法官遴选主要存在四种情形：一是检察官申请调任；二是公设辩护人转任；三是律师转任；四是学者转任。这项职责是法官遴选委员会最主要的职责，但通过考试培训分配任用的法官不在此列。

        2、提供“司法院”人事审议委员会为候补、试署法官服务成绩审查的意见。

        3、职务法庭法官的遴选。

        （三）法官遴选的资格条件

        法院层级不同决定了遴选条件的差异。台湾《法官法》对“地方法院”、“高等法院”、“高等行政法院”、“最高法院”、“最高行政法院”、公务员惩戒委员会的法官（委员）的任职条件作了详细的规定，但限于篇幅不在此赘述。所涉及的因素主要包括：是否曾任实任法官或实任检察官，曾任公设辩护人的年限，曾实际执行律师业务的年限，在大学任教的年限、教授科目及专门著作的情况等。

        （四）法官遴选的一般工作程序

        台湾“司法院”设法官遴选资格审查小组，审查申请遴选为法官者的资格。审查小组委员由“司法院”秘书长、副秘书长、各厅厅长、人事处处长、委员互推代表二人及“司法院”院长指定的人员兼任，并以“司法院”秘书长为主席。法官遴选委员会遴选法官，应审查其操守、能力、身心状况、敬业精神、专长及志愿，视缺额情形择优遴选。经资格审查合格者，视类别进行笔试、口试、品德审查、征询意见等，最终由“司法院”向法官遴选委员会提出人选。

        下面就法官的不同来源分别阐述各种遴选程序：

        1、律师转任法官的遴选程序。此类程序分为三种：公开甄试转任；自行申请转任；“司法院”主动推荐转任。曾实际执行律师业务6年以上，具拟任职务任用资格者，可以参加“司法院”公开甄试或者自行申请转任法官；曾实际执行律师业务3年以上且具拟任职务任用资格者，可以参加“司法院”公开甄试转任法官；曾实际执行律师业务18年以上，具拟任职务任用资格，且声誉卓著或在专业领域有具体贡献者，可以经“司法院”主动推荐转任法官。

        公开甄试分笔试及口试，各占甄试总分90%及10%。笔试完成后，应就笔试及格者办理下列事项，并根据相关数据提请委员会进行口试：

        一是以适当方法公开申请人姓名，由各界于所定期间内陈述意见；二是品德调查，并可函请检察署、相关地区法院、律师公会或其他有关机关（构）提供品德操守、业务能力、社会形象等相关数据；三是基于调查事实及证据的必要，可以书面通知申请人陈述意见，并可要求申请人或有关人员提供必要的文书、资料或物品。

        “司法院”在确定主动推荐人选或认可前项建议人选后，应即邀请其转任法官，并于征得同意后请其提出应备文件，提交审查小组审查。审查小组审查完成后，“司法院”应即提请法官遴选委员会进行遴选。

        2、学者转任法官的遴选程序。公立或经登记注册的私立大学、独立学院法律学系或其研究所毕业，曾任教育部审定合格的大学或独立学院专任教授、副教授或助理教授合计6年以上，讲授主要法律科目2年以上，有法律专门著作，具备拟任职务任用资格，可以自行申请转任法官。

        公立或经登记注册的私立大学、独立学院法律学系或其研究所毕业，曾任“教育部”审定合格的大学或独立学院专任教授10年以上，讲授主要法律科目5年以上，有法律专门著作，具备拟任职务任用资格，且声誉卓著或在法律学术领域有具体贡献者，可以经“司法院”主动推荐转任法官。

        “司法院”于受理教授、副教授、助理教授自行申请转任法官的申请后，应即将其所提文件提交审查小组审查，并于审查小组审查完成后，就资格审查合格者办理下列事项：第一，专门著作审查；第二，以适当方法公开申请人姓名，由各界于所定期间内陈述意见；第三，基于调查事实及证据的必要，可以书面通知申请人陈述意见，并可要求申请人或有关人员提供必要的文书、资料或物品；第四，品德调查，并可函请检察署、相关地区法院、律师公会或其他有关机关（构）提供品德操守、业务能力、社会形象等相关数据。

        其中，专门著作审查，由“司法院”聘请3名学者专家为审查委员，以全体委员评定成绩总和的平均成绩达70分为及格。经审查及格者，“司法院”应提请法官遴选委员会视缺额情形择优遴选。

        此外，“司法院”可主动推荐资深优良专任教授转任法官。“司法院”在确定主动推荐人选或认可所建议人选后，应邀请其转任法官，并于征得同意后请其提出应备文件，提交审查小组审查。审查小组审查完成后，“司法院”应即提请法官遴选委员会进行遴选。

        3、公设辩护人转任法官的遴选程序。曾任公设辩护人6年以上，具有任用资格者，可以自行申请转任“高等法院”以下各法院的法官。“司法院”于受理公设辩护人自行申请转任法官的申请后，应即将其所提文件提交审查小组审查，并于审查小组审查完成后，就资格审查合格者办理下列事项：第一，书类审查；第二，以适当方法公开申请人姓名，由各界于所定期间内陈述意见；第三，基于调查事实及证据的必要，可以书面通知申请人陈述意见，并可要求申请人或有关人员提供必要的文书、资料或物品；第四，品德调查，并可函请检察署、相关地区法院、律师公会或其他有关机关（构）提供品德操守、业务能力、社会形象等相关数据。

        其中，书类审查由“司法院”聘请3名具有8年以上实任法官资格者为审查委员，以全体委员评定成绩总和的平均成绩达70分为及格。审查及格的，“司法院”应提请法官遴选委员会视缺额情形择优遴选。

        4、检察官转任法官的遴选程序。符合《法官法》规定条件的曾任检察官，可以自行申请转任法官。现职检察官申请转任法官，由“司法院”函请“法务部”调查所属检察官转任法官的意愿后，将其所提文件汇报“司法院”办理。

        “司法院”在受理申请后，应即将其所提文件提交审查小组审查，并于审查小组审查完成后，就资格审查合格者办理下列事项：第一，以适当方法公开申请人姓名，由各界于所定期间内陈述意见；第二，基于调查事实及证据的必要，可以书面通知申请人陈述意见，并可要求申请人或有关人员提供必要的文书、资料或物品；第三，品德调查，并可函请检察署、相关地区法院、律师公会或其他有关机关（构）提供品德操守、业务能力、社会形象等相关数据。经审查合格者，由“司法院”提请法官遴选委员会视缺额情形择优遴选。

        （五）遴选法官的职前研习

        经遴选为法官者，在任职前应当参加职前研习。由“司法院”设遴选法官研习委员会，决定研习方针、研习计划及其他有关研习重要事项，并由法官学院执行。

        在研习时间方面，视律师执业时间长短、学者教学能力强弱及曾任法官、检察官任职年限等，分别确定75周或17周的研习时间，甚至可以免除研习。

        在研习内容方面，第一阶段为法律实务及相关理论课程；第二阶段为审判实务实习；第三阶段为综合研习并举行口试。成绩评定及格者，即可任职。

   

        四、结语

        台湾的法官选任制度是台湾司法改革取得成功的重要条件。由于历史原因，台湾对于公职人员的素质要求比较高，而司法官考训制被公认为是培养高素质司法人员的成功范例。但是，由于近年来出现的一些与民意相悖的司法裁判引发了社会对法官选任制度的质疑，促使台湾当局加快了多渠道遴选法官的步伐，甚至制定了改变法官选任渠道的10年目标。尽管如此，这丝毫不能贬低台湾司法官考训制度的功绩，但同时又要根据形势变化、民众需求对这一制度作相应的调整、补充和完善。而且，台湾的改革也反映了目前在日本、韩国进行的法官选任制度改革的成果，值得我们研究借鉴。●

        （作者单位：最高人民法院司改办、中国应用法学研究所）