不讲原则“和谐式”化解成突出问题，解决信访根本靠法治 重大信访事件应加大倒查问责

2016年第06期    作者: 赵忠敏    阅读 7,783 次

当前信访工作最突出的问题是，强调“社会稳定高于一切”，“维稳”意识过于浓厚，而法治思维显然不够。

应引导全社会牢固树立一个信念，解决信访问题根本要靠法治，强化法律在化解矛盾中的权威地位。

中共十八大吹响了全面推进依法治国的号角，将法治确立为治国理政的基本方式。十八届四中全会明确提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。这是党和政府对当前信访工作的新要求。

今年4月，习近平总书记就做好信访工作、妥善处理信访突出问题作出重要指示，强调要综合施策,下大气力处理好信访突出问题,把群众合理合法的利益诉求解决好。全面回顾信访制度演变，总结当前信访突出问题，改善信访体制机制，推进信访工作法治化，是新时期信访工作的重要任务。

信访之变：联系群众转向纠纷解决

信访是公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话和走访等形式，向国家机关提出建议、意见或者投诉请求，依法应当由相关国家机关处理的活动。

信访是一项中国独具特色的社会制度，具有政治、法律两重属性，是党和政府密切联系群众、广泛听取人民意见、坚持走群众路线的重要途径，具有民主参与、信息汇集、公众监督、政治开明、投诉维权等功能价值。

1951年，中华人民共和国政务院颁布《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，我国信访工作制度初具雏形，强调各级政府应为民服务、密切联系人民群众，并接受人民群众的监督。1982年，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》制定出台，信访制度增加了救济功能即“申诉和控告”功能，信访制度功能开始发生转变。

1995年，国务院制定首部《信访条例》，明确将“控告侵害自己合法权益的行为”列入信访处理事项范围。2005年，现行《信访条例》出台，“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”等与纠纷解决相关的内容在信访工作规范中大量增加，纠纷解决功能成为信访制度的核心内容之一。

信访之惑：“和谐化解”还是法治化

“信访是一个地道的中国问题”。自1951年正式确立以来，在不同历史时期，信访工作承担着不同的职能，对贯彻落实党和国家的方针政策，维护公民合法权益和社会稳定发挥了重要作用。

近十几年来，中国社会大转型，经济、社会领域发生了许多深刻的变化，由此引发了大量社会矛盾。而当前，改革进入攻坚期和深水区，发展进入关键期，社会利益格局和经济关系面临巨大调整。信访已成为各类社会矛盾纠纷的聚集地，信访工作承受了前所未有的压力，疲于应对，备受争议。信访制度在功能定位、体制结构和运行机制等方面都面临着一系列的挑战，进一步完善信访机制迫在眉睫。

回顾近几年来本市信访实践，上海信访工作富有成效，及时化解各类社会矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定大局，完成修订《上海市信访条例》，制定及修改了《上海市信访事项查询办法》、《上海市信访事项听证办法》、《上海市信访事项复查复核办法》、《上海市信访事项核查终结办法》等具体办法，但也存在一些问题和不足。

如：信访总量高位运行，集体上访比较突出，赴京上访依然高发；重访缠访闹访现象常见，信访不信法，信访事项处理终结难；维权式信访比例高，涉法涉诉信访比例有所增加，推动“诉访分离”难度很大；上访老户群体仍活跃，突出矛盾化解难度仍较大。

又如：信访基础业务规范性建设不足，不少单位信访办理程序不规范，亟需进一步完善和细化规章制度；有的政府机关滥用信访制度，将一时难以解决的群众要求履职或依法控告改按信访处理；相比有的省市，本市信访工作人员流动性强、专业性不足，信访工作创新与理论研究有差距。

当前信访工作最突出的问题是，强调“社会稳定高于一切”，“维稳”意识过于浓厚，而法治思维显然不够；被动应对信访矛盾纠纷，不讲原则“和谐式”化解，而不依法解决，既不查明成因，也不倒查问责；大多将信访人视为对立面，信访人被不同程度“妖魔化”，普遍缺乏“为信访人服务”的观念和措施；有的国家机关滥用信访制度，故意“诉访不分”，将人民群众依法申诉、控告与检举改按一般信访论处，以推诿其法定职责，或淡化、拖延其执法或司法中的争议非议。

信访之思：不折不扣纳入法治轨道

顺应中共十八届四中全会和习近平总书记的新要求，为了进一步完善本市信访工作机制、推进信访工作法治化，结合当前本市信访工作的实际情况，现提出以下意见和建议：

（一）将“法治信访”列为进一步推进和完善信访工作的首要目标。深入贯彻落实《信访条例》，处理信访事项坚持“法定途径优先”的原则，不折不扣地“把信访纳入法治化轨道”。大张旗鼓地宣传中共十八届四中全会提出的“信访法治化”要求，引导全社会牢固树立一个信念，解决信访问题根本要靠法治，强化法律在化解矛盾中的权威地位。

（二）信访工作应进一步强化“法治思维”，坚持以下原则：一是“法律至上”，以事实为依据，以法律为准绳，既不能不讲原则满足信访人的无理要求，也不能违法摆平、收买或压制信访人；二是“权利保障”与“权力制约”，以公民权利为本位，为信访人提供便利，切实维护群众的信访权利，政府依法行政不滥权；三是“程序正义”，依法规范信访事项的办理程序，依法规范信访工作秩序，严肃查处违法违规行为，依法追究、决不宽容。

（三）进一步建立健全本市信访工作制度与操作规范，处理信访事项更加有章可循。当前应重点完善本市有关信访事项分类处理、初信初访就地处理、信访工作流程管理、信访查处信息公开、信访督查督办、涉法涉诉信访处置等具体办法；要明文制止执法司法机关滥用信访、不依法定程序办事的现象，进一步推动“个案公正”。

（四）进一步推动本市社会力量参与信访工作。引导安排人大代表、政协委员、资深律师及其他公信人士参与接待信访群众，解决疑难复杂信访问题；更多运用听证方式处理重大信访事项，接受广大群众、公信人士的监督与支持，提高信访矛盾化解的有效性和公信力。

（五）通过择优选拔、政府采购服务等方式，建立信访代理机构、社会志愿者队伍；重点为信访人提供法律帮助，代理信访人提出信访事项，提供相关专业咨询和代理服务，指导信访人依法提出合理诉求；更多采用书信、网络等方式提出（“信”访），逐步减少走访（“人”访）和不必要的信访，提高信访工作效率，将《上海市信访条例》第九条（为信访人服务）真正落到实处。

（六）进一步加大对重大信访事件的倒查问责，人大、纪检监察部门也要介入查处，对工作失责、造成不良后果的人员，依法给予相应的处分或处罚，绝不姑息。信访工作机构应经常整理相关典型案例，予以公示或在适当范围内通报，举一反三避免再出现同类重大信访矛盾纠纷。

（七）加强本市高层次信访人才培养，稳定信访工作人员队伍，改变目前流动性太大的现状，提升其专业化与创新服务能力；适时组建市级信访研究机构，加强相关业务研究和指导，未雨绸缪、预防或预估信访纠纷，不断提高信访工作机构的履责水平，转变工作模式更为积极有效，实现信访工作科学化发展。

（八）进一步推进涉法涉诉信访改革工作，尽快建立本市律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的专门制度，有效发挥律师作为第三方在化解此类矛盾纠纷中的作用，保障当事人依法行使申诉权，及时纠正冤假错案，指导劝导当事人息诉息访；对重大、疑难、复杂的涉法涉诉信访案件，同级人大、政法委及上一级司法机关参与监督。

赵忠敏

上海市昆仑律师事务所主任。上海市律协参政议政促进委员会委员、社会矛盾化解业务研究委员会委员、维权委员会委员，九三学社上海市委社会法制委员会副主任。

业务方向为民商法、刑事辩护、开发区建设与管理。