中国绿色金融的法治框架

2019年第02期    作者:文│倪受彬    阅读 10,717 次

国内外学术界对“绿色金融”并无统一界定。《美国传统词典》将绿色金融称为“环境金融”（Environmental Finance）或"可持续金融”（Sustainable Finance），认为绿色金融是研究如何使用多样化金融工具来保护生态环境及保护生态多样性，达到环境保护与经济发展的协调，从而实现可持续发展。国际组织也提出了各种不同的定义与概念，例如“气候金融"（Climate Finance），该概念侧重于探讨为缓解气候恶化是实施的金融手段。联合国基于ESG（环境、社会与治理）提出“负责任的金融”一般认为其范围要广于绿色金融。有中国学者从狭义的角度将绿色金融定义为金融手段是否是绿色的判定，即金融组织、市场和经营行为是否有助于促进环境资源保护和可持续发展1。

一、“绿色金融”概念提出的背景

绿色金融作为后现代化理念及制度设计的组成部分，相较于工业化为背景的“棕色金融”，其叙事表达的语境发生了根本变化2。工业时代的金融体系，强调金融对工业的融资支持，金融与实体经济实际上构成生产共同体，金融机构获得工业增加值的利息或其他资本利得。虽然，在金融商法的框架内，金融机构与资金获取方有一定的紧张关系，但是靠信用制度及产品的完善和设计，尚可解决。但是，人们发现，在金融合约中，社会、环境风险的承受方与潜在受害方（后代）并不是金融契约的当事人，对合约的签订、执行及风险分配没有话语权，或者说是缺位的。

另一方面，随着科技的发展，工商企业（含金融企业）获取即期利益的能力与环境破坏水平均得到极大增长，特别是全球变暖与环境恶化的显在或潜在风险被人们警觉，基于环境的损害而导致的个体或群体损害触目惊心。政府在获得税收增长的同时，也面临着正当性与民意压力的责难。随着全球贸易扩张，气候变化的跨国影响，可持续发展与环境领域的国际合作与协调变得真实和迫切，气候政治学甚至成为主权国家高度关注的议题。《京都议定书》《巴黎气候变化公约》《联合国2030可持续发展目标》（SDG））的签署及诸多BIT均将绿色发展纳入议题，将地球年度升温控制在风险水平及采取零排放目标，清洁能源使用等目标及其具体措施终于在21世纪变成了清晰的国际社会协调的目标，虽然“谈得多，而成果少”。

二、绿色金融与金融法的范式转变

随着近20年的国际与国内的多方努力，目前的可续发展目标已经从倡议变成了行动，更从政府的政策及行政措施，变成了政府、市场、技术方多方参与的集体行动。因为，政府意识到仅仅依靠行政强制手段与补贴、税收手段效果并不明显，需要市场，特别是金融市场的法治重构来回应融资、利益与风险分配的结构性变化。负责任的投资（RI），ESG理念及与之相应的金融法制度设计正在质问基于工业社会的传统金融法理念与制度，金融资本的提供方应该对融资方的环境损害计提责任成本，或者说，应该将相对方的环境政策风险内化为其自身资本与收益体系中，而不能转嫁给社区等“利害关系人”。这不仅仅是道德伦理问题，也是基于法律最基本的公平理念的法律问题。从比较法的角度来看，美国《全面环境响应、补偿与负债法案》规定，银行必须对客户造成的环境污染负责，并支付修复成本3。联合国、世界银行等国际组织近年来一直致力于绿色金融事业，推出著名的“赤道原则”。近期，巴塞尔委员会开始从绿色发展的角度修订《巴塞尔协议III》 4。

三、中国绿色金融的法治实践

中国作为新兴市场与发展模式独特的大国，工业化与伴随的城市化、赶超性现代化大国，污染与治理呈现出矛盾与叠加的态势，中国经济的外部依赖性又遭遇发达国家率先转型与全球绿色发展的要求，外部压力凸显。而地方政府的GDP冲动又弱化了国家全域环保执法的力度。绿色金融在国际与国内层面从理念、政策、制度与产品角度予以落实与推进正处于上述张力之中。但是，中国意识到“先发展后治理”的巨大成本与政治压力，从政策与施政理念上，“十二五”规划首次对绿色金融在内的环境经济政策进行了统一规划。“生态文明建设”列入执政党的纲领性文件，“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念成为新一代领导集体的政治宣言。从法律层面，我国绿色金融法治框架初见规模，除了《公司法》《环境法》与《侵权法》等法律体现公司社会责任、环境公益诉讼及环境侵权责任等制度之外，金融机构与监管部门密集出台大量的部门规章及实施细则等规范性文件。如，人民银行等七部委在2016年8月发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》提出了发展绿色信贷、绿色证券、绿色发展基金、绿色保险，以及完善环境权益市场、开展地方试点、推动国际合作等八大任务。2018年11月10日，中国基金业协会正式发布《绿色投资指引（试行）》。而证券交易所致力于推进所有上市公司强制披露环境信息。

中国绿色金融领域的贡献及其效果获得全球理性声音的肯定。联合国与其他相关机构对中国节能与绿色金融的成就给予充分肯定。中国还是世界上跨境绿色债券最大发行主体。

四、中国绿色金融法治改进的方向

虽然中国绿色金融法治取得瞩目成绩，但是尚有法治改进的空间。就制度供给而言，尚存在以下亟待改善之处：

1.积极参与全球治理，促进《联合国2030可持续发展目标》等文件的国际法约束力的实现。联合国框架下还有很多绿色金融的机构、倡议与实践，包括一些双边、多边条约，以及世界银行旗下国际金融公司等机构，目前处于散乱的状态。中国作为全球绿色发展的大国，应积极参与全球治理，积极协调既有绿色金融宣言、倡议的体系化，在此基础上促成其构成一个具有国际法约束力的法律架构，使得绿色金融的法律合作的成果更具有执行力，减少绿色金融国际合作的重复谈判与不确定性成本。

2.尽快落实政策性文件之间的协调。近年来，环保部门、科技部门及人民银行、银保、证监部门均颁布各类政策文件、通知及具体操作流程等指导绿色金融实践。但是，这些文件一方面存在难以操作的问题，本身仅仅具有宣誓价值，另一方面，文件之间的衔接性不好，缺乏体系与阶段性的设计。其中的一个重要原因是部门之间的工作没有协调，特别是金融监管部门要与环保、科技部门之间有效对接。据我所知，目前人民银行负责的绿色金融委员会的成员主要还是金融机构，而对绿色技术标准制定的科技部、绿色评估与环评的环保部门则没有深度参与其中。因为绿色金融涉及到多元利益主体的利益博弈，而且环境标准具有地域依存性与技术标准化问题，绿色金融绝不仅仅是金融机构单方面即可完成的。

3.除了上述国际合作与国内合作，达成绿色金融法治目标之外，通过市场的力量来设计绿色金融产品并通过市场交易绿色金融产品变得尤其重要，此举一方面可以减少政府的财政压力，减少政府财政投入的低效与盲目；另一方面使得企业的长期资本配置更加合理，有利于金融市场更准确的定价机制的形成和风险熨平，又可减少环境风险与系统性金融风险。通过构建绿色金融基准定价机制、市场基础设施建设（如碳交易所）与绿色金融产品设计（绿色保险），通过绿色金融市场价格协调机制的功能释放，让更多的主体参与到绿色金融市场法治化事业之中。近期中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》用很大篇幅论及绿色金融产业市场的发展愿景，提出“支持香港打造大湾区绿色金融中心，建设国际认可的绿色债券认证机构。支持广州建设绿色金融改革创新 试验区，研究设立以碳排放为首个品种的创新期货交易所”。科技部与上海合作建立“绿色技术银行总部”，旨在通过金融与绿色科技结合，促进上海全球有影响力的科创新中心城市的建立。

五、绿色金融法律服务市场前景

“绿色金融”强调金融机构应该在绿色信贷、绿色债券融资中关注项目符合国际社会或所在区域的环境政策。国家主要通过财政补贴、税收加重等手段引导金融机构、融资企业遵循环境政策及风险评估，中国计划在太原、桂林、深圳等13个地区设立创新示范区，以推动可持续发展的综合改革试点，这其中当然有公共服务法律服务的需求。除此之外，市场化的绿色金融需求潜力更加巨大，金融机构通过设计具有投资价值，特别是设计针对在产品端或项目端通过采用先进绿色技术而降低成本、提高能效的企业或产品，从而通过金融促进绿色技术的研发、应用和估值。据预测，2015—2020年，中国绿色发展的相应投资需求每年大约2.9万亿元，总计17.4万亿元。

除了政府层面与金融主体、融资主体外，绿色金融服务机构尚包括绿色技术的认证评估机构，绿色债券或基金的评级，绿色标准的发布机构以及专业法律服务机构等多元绿色金融服务主体。律师作为绿色金融市场的重要参与者，具有巨大的市场重要性。律师可以在绿色金融市场的资金端为银行、证券与保险、期货、信托机构提供法律咨询，比如资金投放国（如一带一路国家）的环境政策风险与法律责任风险评估、合规风险及损失分担（担保和保险），对融资主体来说，如何确保绿色技术产权争议、项目的环境合规（立项、环评与验收）、利害关系人的诉讼风险和股东责任同样需要知识产权法、公司法、环境法甚至刑事法律专家律师的全称服务。

1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》第四条（2012年12月23日）。

2.“棕色金融”是指传统的以石油、煤炭为主导燃料的工业化进程所对应的融资体系。

3.曾刚、万志宏：《商业银行绿色金融实践》，经济管理出版社，2016年12月出版，第31页。

4.张承惠、谢孟哲(Simon Zadek)：《中国绿色金融：经验、路径与国际借鉴》，中国发展出版社2015年3月版，第12页。

倪受彬

上海对外经贸大学法学院教授、院长、博士生导师。美国杜克大学访问教授、上海市曙光学者、浦江人才。中国商法学研究会常务理事，上海市法学会常务理事、上海金融法学研究会副会长兼信托法专业委员会主任。主持国家社科基金《慈善信托财产保值增值投资法律问题研究》（2018），上海哲社课题《国有商业银行资本信托运营法律问题研究》等省部级课题10项，发表论文核心刊物30余篇，出版专著2本，译著《结构金融：资产证券化的资本原则》。发表财经评论文章10余篇。