论环保合规业务在政府法律顾问中的挑战和机遇

2020年第01期    作者:文│王雷 易千    阅读 5,381 次

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“普遍建立法律顾问制度”，随后十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》等文件为政府法律顾问制度的建立和发展指明方向，党的十九大更是做出了深化依法治国实践的重大决策部署。新时代背景下，生态文明建设和生态环境保护成为法治政府建设中举足轻重的环节，环保合规也成为政府法律顾问不可或缺的全新业务类型。如何在政府法律顾问服务中构建和优化环保合规业务，以专业服务大局、助力法治政府建设，生态环境律师大有可为。

 

一、政府法律顾问——环保合规业务现状

（一）政府法律顾问现状

根据近三年来（2016—2018），中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告》显示，目前我国政府法律顾问主要存在形式主义、发挥作用有限、运行机制待完善等问题。

由此可见，目前政府法律顾问制度虽然已经实现了有形覆盖，但达到政府法律顾问的有效覆盖尚有一段距离。究其原因，政府法律顾问对专业化的需求已经显现，但法律服务市场尚未有效响应。

（二）环保合规业务现状

生态环境保护是政府的重要工作职责，也是政府重大行政决策和立法行为的重要考量指标，同时，生态环境保护更是纳入领导干部政绩考核体系。因此，环保合规是依法行政的重要内容，政府对该专业领域的需求显而易见。

放眼国内政府法律顾问市场，具有生态环境资源法专业知识并从事相关业务的律所和律师数量屈指可数，法律服务市场可供选择空间小。而从政府聘请法律顾问的角度来说，法律顾问团成员往往侧重于行政法相关领域或者综合业务能力较强的律师、专家，尚未特别关注在环保合规领域具有专长的律师。基于双方面原因，环保合规业务作为专业性极强的新兴法律服务领域，在政府法律顾问市场尚未有效激活。

二、环保合规业务在新形势下的挑战和机遇

（一）党和国家政策方针提出污染防治要求

党的十九大报告对于生态文明建设和绿色发展给予了高度重视，生态文明体制改革实现重大突破，我国生态文明建设和绿色发展迎来了新的战略机遇，污染防治成为新时代打赢三大攻坚战的重要使命。随着生态文明绩效评价考核和责任追究制度全面建立，政府决策生态环保合规成为政府工作的重要内容之一，这对政府法律顾问服务内容提出了全新要求。

2019年政府工作报告中更是进一步明确了加强污染防治和生态文明建设，大力推动绿色发展的工作任务，而这一领域的法律服务市场尚处孕育阶段，这对从事政府法律顾问服务的律师而言是新的机遇，也是新的挑战。

（二）史上最严法律法规相继出台，为生态文明建设保驾护航

自2015年“史上最严”《中华人民共和国环境保护法》实施起，我国出台及修订了一系列环保法律法规，如土壤污染防治法、大气污染防治法、水污染防治法等，在打击环境违法犯罪方面力度空前。

2018年1月，全国试行生态环境损害赔偿制度，力争到2020年在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

2018年最高人民法院工作报告指出，司法服务美丽中国建设，出台为长江流域生态文明建设与绿色发展提供司法保障等意见，制定环境公益诉讼等司法解释，审结环境民事案件48.7万件，坚决维护生态环境安全。依法审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。江苏、浙江、贵州等法院探索实施环境修复司法举措，促进生态保护等。

上述一系列法律法规、司法解释和制度举措都表明了我国建设生态文明的决心，也对法治政府建设中的环保合规工作提出了更高要求。

（三）环境保护行政问责制

2018年6月，中共中央、国务院颁布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确环境保护落实党政主体责任，严格实行党政同责，一岗双责，生态环境保护考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据，环保合规已经成为政府决策合规，构建法治政府中至关重要的一环。

三、环保合规与政府法律顾问业务融合的两个“支撑”

政府法律顾问在推进政府依法行政，建设法治政府的进程中要充分发挥作用，就要顺应新时代要求，在新形势下积极转型，谋求发展，注重深度化的专业发展。有志从事环保合规业务和具有生态资源环境法背景的专业律师应当抓住时代机遇，积极推进环保合规业务融入政府法律顾问，服务法治政府。同时，政府也应当重视环保合规，为具有相关业务专长的法律顾问更好地参与政府决策、进行合规性审查、提供法律意见等履职行为提供有利平台，通过政府和律师之间的良性互动，共同推动环保合规业务的发展和法治政府建设。

（一）律所环保合规专业化建设——基础支撑

1. 提高政治觉悟和社会责任意识，尽职履责

目前部分在环保合规领域具有专长的律师个人或者专业团队，多将业务重心放在商事经济领域，将环保合规作为上市公司的配套法律服务。要将环保合规业务转型，融入政府法律服务，相关从业律师应当积极转变观念，注重大局意识的培养，不断提高政治觉悟和社会责任意识，为政府重大行政决策和立法行为提供专业法律顾问服务，该项法律服务本身肩负了服务人民、服务社会公共利益的重要使命。

2.建立专业团队，注重精细化分工

随着政府法律事务类型的增多，律师个人具有专业上的局限性，传统单打独斗的方式很难适应新形势下政府法律顾问的要求，加上环保合规业务作为新兴业务尚处起步阶段，发展还不够成熟。因此，以律所为单位组建专业的政府法律顾问环保合规团队，在人员配比上注重专业类型的进一步细分及环保合规业务与政府需求的有效结合等因素，以团队协作的方式迎合政府对于环保合规的多样化需求，提供深度法律服务。

3.优化工作方法，深度参与，注重效率

改变传统落后的工作方法，充分使用大数据分析、法律法规更新库、案例检索、电子建档、文件在线即时传输等现代化的工作方法，提高工作效能，为环保合规法律意见提供充分的论证依据。同时，电子化信息化的工作方法也能够完整记录工作流，确保工作留痕，便于日后检索查找，避免以往纸质存档易遗失、毁损的风险。利用大数据检索全国范围内政府环保合规的优秀案例，结合地方实际加以完善，优化服务水平。

4.加强学习和交流，注重知识管理

由于目前政府法律顾问环保合规全国范围内尚处探索阶段，闭门造车显然不如博采众长。一方面通过与全国各地从事环保合规相关领域人员的沟通交流，学习业务领域的前沿动态和先进的经验、做法，并结合当地实际加以优化运用；另一方面注重对环保合规的知识管理，逐步形成团队动态化、体系化的专业知识管理模式。

（二）政府重视并为环保合规业务发展创造条件——保障支撑

1.建立公开、透明、合理的选聘制度

环保合规业务市场份额低，相关从业律师与其他较为成熟业务领域的从业律师相比，社会影响力明显不足。探索合理的政府法律顾问选聘制度，以专业水平和服务质量选任和评价政府法律顾问，通过公开竞争的方式，让思想道德水平高、真正有实力、有业绩、有口碑的律师成为政府法律顾问，优化政府法律顾问质量，积极发挥生态环境律师的创造力和能动力，助力法治政府建设。

2.注重专业化分工，把握新时代法律服务新形势

根据近年来政府工作报告反映的政府工作内容，政府职能转变，工作涉及的领域众多，不同领域涉及的法律服务专业不同，需求也不同。本文提及的政府决策生态环保合规法律服务就是专业分工细化后衍生的业务类型，对于法治政府的建设必不可少。因此，政府在选聘法律顾问时，要充分考虑法律顾问的专业化分工问题，重视环保合规对于政府依法行政的重要性，确保专业的事由专业的人做，让政府法律顾问起到实质性作用。

3.制定合理的法律顾问考核制度，落实经费保障

规范政府法律顾问管理，制定科学的考核制度，根据提供法律服务的专业水准、工作量、工作反馈效率、取得的社会效果等多方面进行考核，对于在环保合规领域表现突出的政府法律顾问，予以表彰和奖励，提高政府法律顾问的工作积极性和工作热情，为相关从业律师树立榜样。同时，在经费保障方面，综合需完成工作的数量、难度等因素，结合市场价格，合理确定负责环保合规业务政府法律顾问的报酬，纳入经费预算，确保专款专用，足额保障。

四、环保合规业务对政府法律顾问律师专业的新要求

律师作为政府法律顾问的重要角色，如何抓住机遇，通过环保合规业务，服务法治政府建设，是致力于从事生态环境法律服务的专业律师今后发展的重要方向。

（一）熟练掌握环保法律法规，动态更新法规库

自党的十八以来，生态文明建设上升到国家战略的突出位置，生态环境法律法规不断出台和修订，我国环境法律制度框架已经基本形成，门类越来越齐全，结构也越来越完整。由于环保合规业务还是新兴事物，因此首先要系统学习并熟练掌握环保法律法规。要建立并及时更新法规库，掌握环保法律法规的最新动态和政策走向。

（二）加强培训，提高意识

作为政府法律顾问应当通过对政府机关行政负责人员和法制宣传人员进行培训的方式，提高行政人员的环保合规意识。在环保党政同责，一岗双责的背景下，强化行政负责人员的问题与风险意识、主体责任意识，督促其做出行政决策时充分考虑生态环境保护。同时，行政人员环保合规意识的提高，也有助于政府法律顾问工作的开展，提高环保合规法律意见的受重视程度。

（三）充分利用大数据，结合地方实际制定政府环保违规风险清单

大数据时代，全国各地方政府出台有关生态环境保护的规范性文件、行政违法和行政问责案例都可以通过大数据分析的方式，归纳出具有典型意义的法律风险点，明确政府机关的监管职责，并针对风险点制定风险应对措施和预防机制，结合地方实际情况加以应用，制作相应的环保违规专项风险清单，用于行政机关环保法律风险的自查与内控，即在政府信息公开、行政许可、行政复议、对规范性文件和政府重大决策进行环保合规审查等个环节中，可以由政府及相关部门对照环保违规专项风险清单进行自查。在制作环保违规专项风险清单时，应当以司法审查标准为导向，确保政府行政行为经得起司法检验，做好事前的诉讼风险防范。同时，环保违规专项风险清单应当根据客观情况和实务经验动态更新、及时调整，确保环保合规工作符合实际，有的放矢。

（四）提高环保合规法律意见的精准度

在政府制定行政决策和规范性文件的过程中，政府法律顾问的法律意见应当起到重大风险防火墙的作用。政府法律顾问应当提高法律意见的准度、精度，为政府提供有价值、准确、可信的法律意见，使政府行为更加规范，符合环境法律法规和法治政府建设的要求。

（五）环保合规性审查应贯穿行政行为始终，工作留痕

环保合规性审查与一般合规性审查不是相互独立的关系，而是包含与被包含的关系，其特殊性表现在专业领域不同，共性则表现在环保合规性审查也应当贯穿行政行为始终，在事前预防、行为管制和事后救济的各个环节都能充分发挥作用，对于决策执行过程也要跟进监督。

环保合规性审查贯穿行政行为始终，要求政府法律顾问对于环保合规审查工作中所依据的证据材料、会议纪要、规范性文件的历次修改稿、依据的上位法规定等工作全过程进行统一建档，对各工作阶段及时总结，确保法律意见随时经得起复查和检验。

环保合规业务作为政府法律顾问的新兴领域，对于律师来说是机遇，也是挑战，熟练掌握生态环境法律法规和相关政策，积累大量案例的司法裁判观点，制定风险防范策略，不断改进工作方式和工作方法，提高工作效能，才能把握机遇，在新时代的政府法律顾问环保合规领域发挥律师智囊团的作用，助力“三大攻坚战”，为建设法治政府贡献力量。

 

王雷江西理公律师事务所主任，江西省律师协会常务理事、赣州市律师协会副会长，赣州仲裁委员会仲裁员业务方向：环境资源法、公司法务与破产、民商事合同纠纷

 

易千

江西理公律师事务所律师

业务方向：环境资源法、民商事合同纠纷