《生态环境法典》解读之行政责任规定及其适用

2026年第03期    作者:文│李琳娜 黄启荣    阅读 78 次

《生态环境法典》第五编“法律责任和附则”围绕归责原则、追责期限、责任主体、责任追究等作出系统安排，使生态环境行政责任不再只是分散于各单行法罚则中的零散规范，而是形成了一般规则统领、分则责任细化、裁量标准衔接的完整体系。正因如此，讨论《生态环境法典》背景下的生态环境行政责任时，不能仅停留于“处罚是否更重”的表层观察，而应从时效、责任、主体与归责规则等维度把握其制度逻辑。

 

一、延长追责时效，明确适用边界

（一）根据违法后果区分追责时效

《生态环境法典》第一千零五十四条规定：“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。”与《行政处罚法》第三十六条确立的通常二年的追责期限相比，《生态环境法典》明确将造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为纳入五年追责范围。其制度基础在于，生态环境违法行为一般具有较强的隐蔽性、累积性和滞后性，土壤渗漏、地下水污染、危险废物非法转移等行为往往并不在行为发生当时即被发现。

需要强调的是，《生态环境法典》并未一概延长所有生态环境违法行为的追责期限，而是以“造成环境污染、生态破坏等危害后果”为适用前提。五年追责时效属于差异化适用规则，而非普遍延长，其目的在于回应生态环境违法的特殊危害规律，而非突破行政处罚时效的一般边界。律师应提示企业延长环境管理台账、监测数据、危废转移记录等资料的保存期限，以应对五年追责规则下更长时限的执法调查。

（二）区分后果层级，防止时效误用

在《生态环境法典》体系中，“危害后果”与“严重危害后果”分别承担不同的规范功能。第一千零五十四条以“造成危害后果”作为适用五年追责时效的条件；第一千零五十六条则将“造成严重危害后果”规定为从重处罚情形之一。前者解决的是“能否追”的时效问题，后者解决的是“如何罚”的裁量问题，二者不能混同。

据此，只要违法行为已经造成污染扩散、生态功能减损、固体废物外溢等客观危害后果，即可能进入五年追责范围；但是否从重处罚，仍须结合危害程度、行为性质、整改态度以及是否重复违法等因素综合判断。实践中，若将“有危害后果”直接等同于“造成严重危害后果”，既容易导致裁量失衡，也不符合《生态环境法典》分层设置规则的本意。

（三）坚持从旧兼从轻，妥善衔接新旧规则

《生态环境法典》第一千零五十四条规定：“……上述期限自违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”第一千零五十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”由此，时效延长并不意味着既往案件一律适用新法重罚，仍应在法不溯及既往、从旧兼从轻框架下审慎把握。

律师在日常服务企业合规时，不仅应提示企业延长排污许可执行报告、监测原始记录、污染防治设施运维台账、危险废物联单、异常工况报告等资料的保存期限，更应帮助企业建立可检索、可核验、可追溯的证据管理体系。相关资料不只是日常迎检材料，更是日后判断违法行为是否已经终了、追责期限是否届满、是否存在危害后果以及能否适用从轻、减轻或者不予处罚规则的重要依据。

在行政处罚听证、行政复议和行政诉讼阶段，律师还可围绕新旧法适用提出具体抗辩：对于《生态环境法典》施行前已经终了的行为，应重点审查行政机关是否不当适用了新法中较重的处罚规定；对于处罚决定作出时，新法处罚较轻或者不再认定为违法的行为，应及时主张适用新法；对于行政机关以“持续违法”为由延后起算追责期限的，则应结合台账记录、监测数据、整改情况、停产记录、验收材料等证据，审查违法状态是否真实持续以及终了时间是否认定准确。完善的证据保存机制不仅是合规管理的基础，更是贯穿听证、复议、诉讼全过程的时效抗辩依据和责任减免支撑。

二、适用“双罚制”，压实管理人员责任

从规范结构看，《生态环境法典》已形成较为清晰的单位与个人并行追责模式——第一千零六十四条以一般规则形式明确：“造成环境污染、生态破坏事故或者有其他法定情形的，企业事业单位、其他生产经营者的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依法承担法律责任。”该条为分则中的并罚条款奠定了统一的逻辑基础。

在具体条文中，这一框架被进一步落实为并罚机制。例如，对生态环境监测数据弄虚作假、环保设施“三同时”违法等行为，《生态环境法典》均采取对单位罚款并对直接责任人员另行罚款的处理方式。其立法取向十分明确，即打破以往“罚单位不罚人”的惯性，使管理决策、组织失职和数据造假背后的具体责任人真正进入责任体系。

《生态环境法典》中的“双罚制”并不限于单位罚款与个人罚款的并行模式，还与行政拘留形成衔接。具体而言：第一千零九十五条规定，建设项目“未批先建”，被责令停止建设或者恢复原状而拒不执行的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百零二条规定，“无证排污”且拒不停止排放污染物的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百零八条规定，通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百三十一条规定，生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百六十条规定，向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百六十五条规定，土壤污染责任人或者土地使用权人未依法采取风险管控、修复措施，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留；第一千一百七十九条规定，违反规定处置固体废物的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5～15日行政拘留。

尽管《生态环境法典》明显强化了人员责任，但这并不意味着可以对企业管理人员实行简单的“身份连坐”式追责。法定代表人、主要负责人并不当然等同于“直接负责的主管人员”，行政机关在个案中仍应结合岗位职责、决策权限、指令链条、知情程度、制止可能性以及原因力大小等因素综合认定。

因此，《生态环境法典》真正强化的不是抽象身份责任，而是有事实基础支撑的组织责任与岗位责任。对企业而言，谁负责排污许可申请和执行，谁负责危险废物台账管理，谁负责环保设施运行维护，谁负责第三方监测结果复核，谁负责异常工况报告——这些职责分工均应通过制度授权和书面留痕予以固化，确保边界清晰；否则，一旦发生监测造假、危险废物流失或者事故迟报漏报，单位责任与个人责任将难以有效切分。

三、坚持过罚相当，明确过错推定

（一）以裁量规则落实过罚相当

《生态环境法典》并非仅以提高责任强度为目的，其同样强调处罚裁量的边界。第一千零五十二条第二款明确规定：“法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节和危害后果相当。”与此相呼应，第一千零五十六条对从重、从轻或者减轻以及不予处罚的情形作出集中规定：“实施污染环境、破坏生态等违法行为，有恶意损害生态环境、拒不改正违法行为、造成严重危害后果、多次实施违法行为被处罚等法定情形的，依法从重处罚。实施污染环境、破坏生态等违法行为，有主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻处罚。违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。”

这一安排表明，《生态环境法典》并未将生态环境执法理解为简单的高压惩戒，而是试图通过法定裁量情节实现处罚幅度与违法程度之间的对应。尤其是将“有效采取生态环境修复措施”“及时缴纳赔偿金”等纳入从轻或者减轻处罚情形，意味着企业在违法行为发生后的修复、整改与赔偿不再只是配合执法的态度表现，而是直接进入处罚裁量的考量范围。

（二）以举证规则明确过错推定

《生态环境法典》第一千零五十三条第一款规定：“实施污染环境、破坏生态等违法行为的，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担行政责任。”该款以明文方式确立了生态环境行政责任中的过错推定规则。与《行政处罚法》第三十三条第二款关于“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的一般规定相比，《生态环境法典》将归责逻辑进一步前置：在生态环境违法场景中，行为人一旦实施污染环境、破坏生态等违法行为，原则上推定其具有过错，除非其能够提出足以排除过错的反证。

但过错推定并不等于无过错责任。行政机关仍须首先证明客观违法事实成立，行为人亦可通过提出反证主张无过错。需要特别区分的是，《生态环境法典》第一千零五十三条第二款规定：“实施污染环境、破坏生态等行为，造成他人民事权益损害的，不论有无过错，应当承担民事责任。”可见，行政责任上的过错推定与民事责任上的无过错责任并非同一归责规则，二者不能混同。

（三）以证据管理回应归责压力

在过错推定框架下，企业再以“并非故意”“主观不知情”等抽象理由进行抗辩，通常难以形成有效免责。真正能够发挥作用的，是足以证明其已尽合理注意义务的体系化证据，包括设施维保记录、标准操作规程、培训考核资料、异常工况报告、委外服务选任审查、第三方数据复核记录、应急预案和应急演练记录等。

从律师实务看，《生态环境法典》施行后，生态环境行政责任的防控与应对至少意味着三个转向：其一，从单纯检索罚则转向系统梳理责任链条；其二，从静态制度合规转向动态证据留痕；其三，从事后救济型代理转向前端预防型法律服务。行政责任的真正变化不仅在于处罚更重，更在于责任识别更细、裁量规则更明、举证要求更高。

结语

总体而言，《生态环境法典》对生态环境行政责任的重构并不是将既有罚则简单汇编，更不是对所有违法行为一律从重，而是在法典化框架下完成了三项具有结构意义的制度调整：通过差异化追责时效回应生态环境违法发现迟延问题，通过单位与个人并罚压实组织内部责任，通过过罚相当与过错推定实现严格执法与精准裁量的统一。对企业而言，生态环境合规的核心正在由“有没有制度”转向“制度是否落地、责任能否切分、证据是否充分”；对律师而言，法律服务的重心也应相应前移至风险识别、责任设计和日常合规管理。只有把制度要求转化为可执行、可核验、可追溯的内部治理结构，才能真正回应《生态环境法典》背景下生态环境行政责任的新要求。

 

黄启荣

上海市金茂律师事务所合伙人，上海律协环境资源与能源专业委员会秘书长，民盟上海市司法系统委员会一总支副主委

业务方向：安全环保合规、劳工合规、争议解决

 

李琳娜

上海市金茂律师事务所律师，上海律协环境资源与能源专业委员会秘书

业务方向：行政法、环境资源与能源、ESG法律服务