拷问“儿童福利”的法律缺失

日期：2015-10-20     作者： 严 嫣

2015年5月底，北京师范大学中国公益研究院发布了《中国儿童福利政策报告(2015)》，报告认为2014年是中国儿童福利制度向普惠型整体推进的一年，同时报告也乐观地表示，“儿童福利在普惠型制度体系建设以及未成年人保护、医疗、教育等方面均取得了重要进展。”然而，十几天之后的“毕节四兄妹自杀事件”，举国震动，报告与之相较颇为尴尬。

所谓“普惠”，是强调儿童的养育责任由家庭向国家转移，加强服务保障体系和对困境儿童的津贴保障，最终达到面向全体儿童的适度普惠的儿童福利体系。而这个定义停留在“福利体系”的概念下，而非法律的形式。仅就毕节一地，先有流浪儿童之死，再有强奸猥亵幼童之罪，还有疑似集体食物中毒事件……“毕节儿童”怎么了？中国儿童怎么办？这是我们必须直面思考的问题。

《中国儿童福利政策报告(2015)》的乐观，并非空穴来风。2015年1月1日，最高法、最高检、公安部、民政部联合下发的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》正式实施。从积极意义上讲，这开启了中国未成年人保护工作新的起点。但是面对“毕节四兄妹自杀事件”的残酷现实，我们发现———中国儿童福利救济应当体现在立法层面，十分必要且迫在眉睫，仅仅一个《意见》如同隔靴搔痒。

《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》在撤销监护人资格案件的受理、审理等方面做出了比较明确的规定，基层法院基本可以参照执行。但公安机关的全面调查、应急处置，民政部门的临时安置、教育辅导、调查评估、集体会商、提起撤销监护人资格诉讼，检察机关的法律监督以及对虐待案件提起诉讼等制度，缺乏具体落实，《意见》当中并未见具体程序。我们只消比对“毕节四兄妹自杀事件”，就可见《意见》之苍白。

报道中提到，自杀四兄妹母亲因丈夫的家暴而离家出走，2014年3月起再未见过孩子，再未联系；而四兄妹的父亲，在妻子离家出走的情况下，再次外出打工，抛下四个兄妹留守乡村。父母对未成年子女的监护，此时已经出现严重的缺失，可谓“类遗弃”行为。

之所以称之为“类遗弃”行为，是指父母对未成年子女脱离监护之时，至尚未发生未成年子女有重大人身损害之时，尚不足为刑法“遗弃罪”的“情节恶劣”。《中华人民共和国刑法》第261条，遗弃罪，是指对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的行为。《未成年人保护法》第52条第4款、《中华人民共和国收养法》第31条第2款、第3款均有相关规定。

然而，前述各条款，均强调“情节恶劣”，就意味着，无惨剧则无“遗弃”之法律追究。而就这一点，在《意见》定义的“监护侵害行为”，是指监护人性侵、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。全文未见监护缺失的相关预警和处罚，此为重大缺失。毕竟全国6000万的留守儿童，面临最大、最首当其冲的是“监护缺失”问题，其次才是由监护缺失引起的“性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力”等极端问题。

保护儿童，是政府乃至全社会义不容辞的责任。作为《儿童权利公约》缔约国的中国，至今却没有专门的儿童福利法，儿童救助保护体系极不完善，相关的法律规定散乱见之———不成体系、不够全面，且大多无操作性。若谈儿童福利法律制度的建立，务必强调的是顶层制度设计，解决三大核心问题———

从政府的角度，应当有明确的专门的未成年人保护机构，负责政府的未成年人保护顶层制度设计，对儿童保护进行规划、推动相关立法及行政配套工作，并厘清政府与社会分工。

明确家庭责任与国家责任之间的关系，不论“普惠”还是“补缺”，国家的担负责任重大，包括公权力要有发现机制（有强制报告制度）、必要情况下政府的救济资助、预警情况以及干预机制。务必尽快建立一个对家庭监护缺失、侵害的有效的发现、服务、干预机制。

政府和司法的有效衔接问题。从顶层制度设计到立法成文化，完善儿童的“司法”、“家庭”、“学校”、“政府”、“社会”各层面的保护，具体到“监护缺失”、“家庭暴力”、“监护侵害行为”等行为的界定、报告、预警、干预等一系列细化法律。即《儿童福利法》的全方位订立。●