旅游地产的法律性质及分析

2015年第09期    作者: 吴燕华    阅读 6,557 次

        2010年开始，国家调控住宅房地产手段愈加严厉，各地限购政策频出，目的是抑制房地产行业。一系列政策在2011年下半年开始，对市场的影响逐步凸显。

        国家房地产调控政策针对对象是：住宅房地产。各地限购政策也是针对购买住宅而言。于是一些工业、商业性质的房屋被设计、建造成居住功能的房屋，在市场上以“不限购、不限贷”为宣传点。

         在住宅房产受到限制的情势下，市场热点进入了商业房产、旅游地产，“旅游地产”作为一个新的名词进入我们的视野。开发商更是将重点转入了“旅游地产”的开发。但是，什么是“旅游地产”？旅游地产开发应该注意什么法律问题？只有对这些问题有一个清楚、正确的认识，才能保证“旅游地产”的发展。

   

　　一、什么是旅游地产

        现在市场上热炒“旅游地产”，但什么是旅游地产？

        住宅地产，是在规划土地性质为居住的土地上建设开发房地产；商业房产，是在规划土地性质为商业的土地上建设商场、办公楼，进行经营的房产开发；工业房产，是在规划土地性质为工业的土地上建设工业厂房（或者办公楼），并进行经营的房产开发。那么，旅游地产就是在土地性质为“旅游”的土地上进行开发建设吗？不完全是，在土地性质为“旅游”的土地上进行房地产开发和建设仅仅是对旅游地产的狭义的理解，目前市场上对于“旅游地产”有着更为广义的理解和解释。现在市场上，以“旅游地产”为名进行旅游、房产开发的商业模式主要有以下几个类别：

        （一）旅游与地产相结合的复合地产项目

　　即将旅游产品的开发与房地产的开发经营相结合，同时开发旅游项目以及周边的住宅、商业、办公项目。在这种开发形式中，规划和建设旅游景点应该是规划和开发的重点，开发目的是以旅游为支撑，通过旅游项目的开发、建设和运营，实现区域发展，从而带动周边商业、住宅等其他房产项目的开发和建设。

        （二）旅游用地的开发建设

　　这是传统的旅游地产的开发。旅游用地的开发建设，主要是风景名胜区内的景点建设以及酒店、商场的建设以及经营。旅游用地的开发建设性质单一，以发展旅游为主要目的，局限于风景名胜区内的酒店和商场建设。

        （三）休闲度假配套的住宅开发建设

        旅游度假区周边配套的住宅开发建设。这种开发建设实际上是住宅的开发建设，但是以“旅游”为依托，假借旅游度假的名义开发商品住宅。例如海南的一些房产项目，以度假为卖点，以“国际旅游岛”的名义，以旅游为包装开发住宅房产。

        （四）以旅游度假为名义的酒店建设

        这种房产开发就是将原来的酒店、办公楼项目，按照住宅或者酒店的形式建造，以“旅游、度假”的名义进行宣传，然后分割出售。实际上是假借“旅游度假”的名义，销售房屋。

        （五）休闲旅游农业性质的开发

        这种形式的旅游开发以农家乐、农庄的形式为主。

        以上项目经过包装，都可以成为“旅游地产”。笔者认为，从房地产开发的角度讲，旅游地产，应该是以周边旅游资源为依托，以旅游度假为目的，为实现旅游度假功能而开发建设并运营的房地产项目。

 

        二、旅游地产的法律性质及应注意的法律问题

        以上分析了不同形式的“旅游地产”开发的模式，这些项目均以“旅游地产”的名义建设。但是，不同的开发模式对于土地使用权性质、规划标准及建设要求都是不同的。开发商在进行旅游房产开发时，首先要清楚自己进行的是哪一形式的开发，然后还要清楚不同发展模式，适用不同的法律。否则，以后的开发以及将来的营运中将产生法律隐患。

　　下面就不同的旅游地产项目，对其土地使用权以及开发建设中的法律问题进行简要分析。

        （一）旅游与地产相结合的复合地产项目

　　即土地使用权性质包括旅游、办公、商业、住宅等综合性开发项目。在该类旅游地产项目的开发经营中注意的法律问题包括：

　　1、开发商与政府签署的合作意向书，并非取得土地使用权的依据

　　这种项目开发体量大，土地要分批分期取得。目前，复合地产项目的开发多是由开发商与政府签署合作意向书的形式确定，然后政府分期分批出让土地使用权进行开发建设。

　　但是根据《物权法》以及《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，旅游、住宅、商业、办公这类土地的使用权取得，必须通过招标拍卖的形式取得。土地使用权的取得以与土地管理部门签署土地使用权出让合同并获得土地使用权证书为准。除了土地管理部门，其他政府机关无权出让土地。因此，一些开发商与乡镇政府、林场等签署的土地协议，都是无效的。这些意向性的合作协议，并非开发商获得土地使用权的依据，并不能保证以及约束开发商依据该意向书的约定进行开发建设。

　　2、复合地产项目的土地使用权年限以及用途

　　综合项目的土地使用权年限也并不是统一的，而是根据各自不同的使用用途确定，在出让土地时分别确定。根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，旅游用地的土地使用权年限为40年，商业为40年，住宅为70年。如果确定土地使用权年限为综合用地，即土地使用权用途在同一幅土地上是旅游、商业和住宅各占一定比例的开发建设形式，则土地使用权年限为50年。因此，在开发建设时应该注意不同用途的土地使用权年限的时间。

        3、复合地产项目上开发综合项目应注意相邻关系问题

　　在进行综合地产项目开发时，应该特别注意相邻关系的处理。例如共有设施的维护问题，相邻土地使用权和道路的维护、通行问题等，这些问题如果在规划、建设时没有进行考虑，将会给交付后房屋的使用带来问题。

　　一些综合地产项目开发时，将酒店的设施也同时用于住宅项目，以此吸引客户，提高住宅项目的标准。例如一些温泉概念项目，在建设时，酒店和住宅小区的温泉设备共同使用同一套设施。但是在收取相关费用时，并没有精确计算温泉使用时设备维护成本。房屋建成交付后，温泉设备维护成本将逐渐成为一项大的支出。如果在前期没有关于酒店和住宅小区费用承担的约定，特别是在保修期过后，一旦设备出现问题，需要数额较大的维修和维护费用时，该费用如何收取将成为困扰酒店和住宅小区业主的大问题。这些时候，如果就维修费用不能达成一致，酒店为了正常经营，只能预先垫付费用。但垫付费用又没有实际可操作性的途径向住宅小区业主收取。

　　因此，在进行项目开发规划时，不仅对项目的设计、景观、使用功能上进行分析，也要注重公共设施设备的建设和维护问题。为产权清晰和管理上的方便，尽量避免不同性质的房屋共用设施。如果不可避免，也要在前期计算维护维修成本，在出售房屋时，将公共设备的维护责任、成本、费用在合同中进行约定，以免日后发生争议。

        （二）旅游用地的开发建设

　　旅游用地的开发建设，包括旅游区域的建设，即传统的旅游项目的开发建设以及旅游区域内配套建设的宾馆、酒店。专门的旅游用地上开发建设房产项目应注意的法律问题包括：

　　1、土地使用权性质及年限问题

　　该种形式是传统的、狭义上的旅游地产，纯粹的以旅游为目的的开发和建设。该种项目的土地使用权性质就是单一的“旅游”，房屋建设性质是“酒店”，土地使用权年限40年。但是，在旅游用地上建设的酒店，目的是为旅游区服务的配套项目，不能分割出售，只能整体出售或者进行经营。

　　2、经营中注意的法律问题

　　这种旅游用地的开发注重后期经营与持续发展，投入资金大，周转时间长，需要长期的经营运作，对开发主体进行旅游项目的经营经验要求高。

　　对于开发商而言，专业的酒店经营管理十分重要。目前，著名的酒店管理公司都有自己专业的团队对自己的品牌进行营运。建设方可以采取所有权与经营权相分离的方式，吸引知名酒店管理公司进行管理。与酒店管理公司合作进行经营，酒店管理公司对酒店前期建设的要求较高，知名的酒店一般需要建设方按照经营者的要求量身定做酒店，酒店建成后，交由经营管理者进行一定年限的专业经营，并收取经营管理费。这需要在酒店建设前，建设方与经营管理方多次磋商，签署一系列的合作协议确定双方的关系，保证酒店建设与经营。

        （三）旅游度假区内或周边的酒店建设

　　在旅游度假区内或者周边，在规划土地性质为商业的土地上建设酒店。

　　1、土地使用权性质及年限

　　该种土地使用权年限为40年，在该种土地性质上建设的酒店，是否可以分割销售，也是根据各地的政策不同。这需要在取得土地使用权前与当地政府的沟通。这种形式的开发包括旅游区域内酒店的分割出售。

　　2、分割出售时注意的法律问题

　　这种形式的酒店公寓出售时，开发商打出的概念是“分时度假”或者“整体经营，固定回报”。但是，从目前的发展来看，该种形式的经营，对于开发商而言，有利于回收资金、实现盈利。但是，购房人的风险就很大。“分时度假”概念引入国内后，一直未能得到很好的实施，国内以分时度假为名义开发的项目成功率极低。“整体经营，固定回报”，也受到经营者的经营影响。固定回报的回报资金来源是经营收入的，如果聘请的经营者专业、敬业，酒店实现盈利，购房人可以得到回报；但是，如果酒店经营不善，根本不能盈利，购房人的回报又从何而来？开发商在进行开发时，也应注意该种形式房地产开发的风险以及承诺的效力。

　　另外，如果酒店分割出售，也给将来的经营带来隐患。房屋一旦出售，房屋各自的所有权人就对房屋有了占有、使用、处分权，该种权利与酒店的整体经营如果产生冲突，很难实现酒店的整体经营。

         （四）休闲度假配套的住宅

　　这是以旅游为依托，以休闲度假为概念，开发住宅并进行出售。

　　1、土地使用权性质和年限

　　住宅房产的土地使用权年限为70年，按照住宅出售，受到限购政策的影响。

　　2、出售时注意的法律问题

　　在土地使用权为住宅的土地上开发住宅并进行出售，是利用“休闲度假”的概念，开发住宅房产。这种住宅房产的开发，都是在景区内或者在景区的周边，利用“旅游”的概念增加住宅居住的附属使用价值。

        但是，在实践中也有部分开发商取得的土地使用权用途为办公或商业，但是从经营角度出发，将其建设成为住宅，并按照住宅出售。

        对于购房人而言，在购买房屋时，首先要明确房屋的土地使用权性质，这关系到土地使用权年限、水、电的费用标准，以及生活设施的配备（例如煤气的安装问题），不能听信开发商的宣传。而对于开发商，在出售房屋时，如果未能约定明确土地性质及房屋实际的规划用途，开发商将涉嫌“欺诈”，承担法律责任。

        （五）农业用地上的休闲旅游农业性质的开发

        1、土地使用权性质

        城市郊区或者边远地区的一些休闲性质的农家乐、度假村受到城市居民的欢迎。但是，这种农家乐、度假村的建设，严格而言，也是酒店、饭店，已经不是农业用地，而是建设用地。这些设施的建设，也应该经过合法的审批程序。

　  2、开发建设时注意的法律问题

　  目前，很多农家乐、度假村的建设，多采用与村集体经济组织也就是村委会签署土地租赁协议，租赁土地开办农庄、度假村。在向土地管理部门申报时，该种用地形式或仍被申办为农用地或被申报为“设施农业用地”，以规避建设行为应该办理征地的手续。但是这种形式也是违反了国家的规定，属于违法用地。

　　农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中明确，设施农业用地，直接用于经营性养殖的禽畜舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地。而设施农业用地上批准手续；临时构筑物，不需要办理手续，但需要签署复垦协议。

　　但是，现在很多的农庄、度假村都不属于设施农用地，并且也没有办理相关的手续。因此，属于违法用地。

        （六）旅游地产开发中的环境保护法律问题

　　目前市场上很多旅游地产项目，大多以“旅游”为名，行“地产”之实，目的是开发房地产。在开发过程中屡屡产生过度开发、破坏生态平衡，甚至造成了严重的环境污染。政府管理部门也注意到旅游地产开发中的问题，先后出台了一些政策，禁止部分高端旅游项目的开发。从实际现状以及国家政策导向分析，为使旅游地产健康有序的发展，旅游地产开发中的环境保护问题就相当重要。

　　关于旅游地产开发中的环境保护法律问题，笔者认为应该注意以下几个方面：

　　首先，加强旅游区的总体规划管理。    

　　旅游区的总体规划是旅游区开发建设的宗旨和原则，对整个区域的开发利用具有指导性和规范性的意义。在制定总体规划时，首先应要注重环境保护和资源开发相结合，以保护生态环境为主要任务。旅游区的开发首先必须符合旅游区的环境生态平衡和可持续发展，旅游区的开发建设与可持续发展也是相得益彰的。否则，如果只顾眼前利益，不顾环境保护，盲目开发，过度开发，最终遭到破坏的还是当地的环境、经济。总体规划是独立项目开发规划的纲要，独立的房产项目开发是以总体规划为原则。只有整体规划严格、规范，才能使得旅游区域内的房产项目开发有序、健康发展。

        其次，健全房地产项目的法律法规，加强项目审批程序。

        目前，著名自然风景区内的违法建筑、超规模建设严重，严重影响旅游房地产业的健康有序发展。因此，健全审批旅游房地产项目的法律法规，加强对项目全程的监管势在必行。项目的审批要注重旅游景点开发与环境保护的谐调发展，通过对旅游资源的合理利用与开发，以开发促进环境保护。

        第三，加强行政执法监督检查力度，严厉打击破坏环境的建设行为。

         环境的保护不仅要“有法可依”，还要“执法必严，违法必究”，这需要执法部门严格按照法律的相关规定，对违反法律的建设行为严格予以制止、取缔，不给违法行为以可乘之机。

         第四，增强环境保护意识，推进环境保护措施的实施。

        在房地产规划和设计中，应注重环保意识，在建筑设计领域倡导“绿色建筑”，建筑设计不仅要考虑综合的环境、文化物质、风俗民情、生活方式等要素之间的平衡关系，从而体现建筑的文化价值和社会价值，还要尽可能考虑到建筑耗材的使用和后期维修的经济因素，通过运用建筑朝向、新型环保建材，新型环保技术等，促进新型、环保房地产的建设。这也需要有关部门在房地产规划、设计时，鼓励环保实施环保措施，采用新型环保材料，建设新型绿色房地产，从而推进环境保护措施的实施。