三十载春秋 八千里云月 写给中国行政诉讼法与行政法律师

2019年第05期    作者:文│张鹏峰    阅读 6,998 次

中国行政诉讼制度与中国律师制度都是舶来品，是中国在现代化大潮之下借鉴西方先进经验的结果。伴随着行政诉讼制度的三十年发展，中国行政法律师也经历了从无到有、从弱渐强的过程，两者沉浮相伴，荣辱与共。

一千个人眼里有一千个“中国行政诉讼法三十年”。笔者作为一名行政法律师，曾经历了行政诉讼制度最为艰难的“冬日”岁月，更有幸见证了如今行政诉讼 “春天”的降临。三十载春秋，虽万言亦难尽其菁华与荆棘，如今我谨以一名律师界行政法“老兵”身份，撰此文以纪念曲折前行的三十周年，并铭记这三十年中国行政法律师的艰辛与希望。

 

一、2014年以前：低潮

2014年对于摸索中前行的中国行政诉讼法和中国行政法律师而言，是一个分水岭。在2014年修法前的二十五年，中国行政诉讼法与中国行政法律师进入了一个相当艰难的低潮期。

1.行政诉讼法的低潮期

一直到1989年，中国行政诉讼法经历了长达四十年的空白与缺失。改革开放以后，我国行政审判制度 “借壳上市”，通过1982年3月颁布的《民事诉讼法（试行）》崭露头角，而行政诉讼真正成为独立的法律部门，则始于1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》。

改革开放初期，中国社会的全面转型还在进行中，行政诉讼制度的建立和实施也因社会环境的影响陷入进退两难的窘境。行政诉讼的步履维艰在1989年至2014年这二十五年始终没有改观，从以下三个数据便可见一斑。

（1）行政案件在三大诉讼法中占比始终在2%以内

全国各级法院受理的一审行政案件从1990年的一万多件逐渐上升到2014年的15.1万余件，但行政案件在法院受理的三大诉讼一审案件总量中占比始终在2%以内（见图一）。而刑事一审案件和民事一审案件数量始终保持在10%及88%左右（见图二），行政诉讼案件绝对数量虽持续增长，但相对比率却始终持续偏低。

 

（2）原告的高撤诉率与低胜诉率

2005年至2014年这十年中，原告一审案件撤诉率一直居高不下，最高位时竟接近50%（见图三）。而原告行政案件一审胜诉率却一直低位徘徊，甚至2009年至2013年连续五年都低于10%（见图四）。

（3）行政争议进入行政诉讼轨道的数量过低

有学者统计，中国行政争议的信访量每年在400万到600万件之间，但以2014年为例，进入一审行政诉讼轨道的案件仅有十五万件。换言之，绝大多数行政争议案件都游离在法院之外。

上述几组数据显示，行政诉讼制度的救济功能亟待提升。一如行政诉讼制度前25年所遭遇的艰难困顿，同一时期的行政法专业律师群体也正经历着挫折坎坷。

2.行政法律师的低潮期

以2012年—2014年三年为例，2014年底全国律师总人数达27.14万，但每年律师代理行政诉讼案件仅6万件左右，人均办理行政诉讼案件不足1件。相比民商事和刑事领域律师的星光璀璨，行政法律师在整体上也呈现出从业人数少、专业化不足、团队化建设不足的窘境。其间，宁波的袁裕来律师因经手“温州养殖户起诉国家环保总局”和“长汀村民状告浙江省政府”等经典案例、执笔《民告官手记》而声名鹊起；北京的吕立秋律师以为政府提供精细法律服务、王才亮律师以代理拆迁案件而出名；笔者亦因经办“上海莲花河畔倒楼事件”“上海倒钩执法事件”“闵行颛桥民间博物馆强迁事件”等事件而小有名气。但孤零零的几杆旗终究掩盖不了行政法律师整体艰难困顿的窘境。

笔者认为，造成如此局面有以下几点原因：

一是行政诉讼案源不多。相比于民事、刑事诉讼案件，行政诉讼案件数量常年占诉讼案件总量的2%左右。前文已就此详论，不再赘述。

二是律师在行政诉讼的作用不大。作为行政相对人的原告胜诉率不高，原告代理律师未能彰显其应有价值，导致原告聘请律师的意愿始终走低。作为恒定被告的行政机关胜诉率过高，也使得政府对聘请律师的欲望不强。

三是参与行政诉讼收益过低。民商事案件往往牵涉经济利益，律师可以依据标的额的一定比例收费；刑事案件往往事关当事人的自由乃至生命，聘请律师对于当事人而言有其愿意支付资费的基本动因。而许多行政诉讼案件不仅不牵涉经济利益，也无刑事辩护那样出资聘请律师的内在动因,从而导致行政诉讼律师收益明显偏低。律师是职业也是饭碗， “逐水草而居”在一定程度上而言也适用律师这个职业。瘠土难育丰草，行政诉讼行业对律师的吸引力不足也就在情理之中了。

二、2014年以后：回暖

2014年修法之后，中国行政诉讼法开始止跌回升，中国行政法律师也开始随之崛起。

1.行政诉讼法的回暖

1989年的《行政诉讼法》制定于计划经济时代，不可避免地带有历史的局限性，行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等问题在三大诉讼中显得更为突出，《行政诉讼法》自身痼疾尤为严重，对《行政诉讼法》进行大手术也势在必行。此次修法的三个亮点具有重大历史意义：

（1）调整了立法宗旨。删掉原有“维护行政机关的依法行政职权”，只强调对行政机关的监督。

（2）增加了诉讼功能。将“解决行政争议”列为行政诉讼的三大功能之一。尽管法院对能否完全承担起解决行政争议这一重任有着不同意见，甚至有人认为有不能承受之重，但中央和立法机关所寄予的厚望却是显而易见的。

（3）将行政协议纳入到行政诉讼的审理范围。行政协议是从民事协议中划出的部分，其范围该如何界定，至今仍在博弈之中，这也是行政协议司法解释至今都没有出台的重要原因。

以今日之眼光再对新法予以审视，行政诉讼法的修订仍存在不足与值得反思之处，虽难脱胎换骨，但我们仍应对其积极意义持肯定态度。立法宗旨发生重大变化，诉讼功能进行重大调整，行政协议纳入诉讼程序，这三个方面的修改对一个诉讼法而言是具有革命性的。虽然调整后的宗旨和功能不可能一蹴而就，仍然需要逐渐落实到位，但行政诉讼法的修订无疑为行政诉讼程序的完善注入了新的生命力。仅以2015年的新法实施当年的一些数据为例，就足以见这令人欣慰的回暖：行政诉讼案件出现井喷,仅5月份就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%；全年案件数量增幅达到55%；原告撤诉率下降到21.6%，原告胜诉率则回升至13.3%。

2.行政法律师的崛起

从2014年开始，上海行政法律师群体不仅止跌回升，更可以用“崛起”两个字来形容。以下几个数据便可见一斑：

（1）上海律协行政法专业委员会成为“香饽饽”。2015年，上海律协行政法业务研究委员会换届，委员名额竞争异常火爆，有一半的人选被淘汰，而往届行政法专业委员会作为冷门专业报名人数向来很少。笔者的主任一职也是在和其他5位有力竞争者的角逐中最终投票选举产生的，竞争激烈程度在第十届上海律协34个研究会中可居前三位。

（2）行政法律师的数量大幅增长。2017年年底，上海律协在虹口、闵行两区进行律师专业水平试点评定，两区共1915名律师中有28名被评定为专业行政法律师，同期刑辩律师仅29名，两者相差无几。此次评定标准相当高，能有与刑辩律师几乎相同的专业律师名额产生，足以说明行政法专业律师增长迅猛。

（3）团队建设初见规模。这5年来，除笔者组建的20人左右的行政法专业律师团队以外，上海律师中还涌现出了王昊东团队、金缨团队、曹竹平团队、阮露鲁团队、韩明志团队、戴璐蓉团队、何芬团队等，这些团队都已经各具特色。

（4）业务领域出现了快速的升级迭代。随着我们与行政机关增强信任和相互了解，笔者团队的业务从最初的诉讼领域传统业务，深入到非诉讼领域，如今已经进入了事前重大行政决策与立法等新型服务领域，从而实现了事前、事中、事后 “三位一体”的法律服务体系。目前上海一些行政法专业律师也紧随其后，都已开始了业务领域的更新迭代。

（5）律师代理案件数量大幅增长。仅以2018年为例，全国律师代理行政诉讼案件达到16.5万件，远高于2014年的6万件左右。另有律师同行用大数据统计，2015年至2017年6月的两年半内，在全国公开的31万份行政诉讼裁判文书中有律师代理的达18万件，占比达57.51%，比同期公开的民事诉讼律师代理案件的45.99%高出11.52个百分点。

因此，2014年修法之后的行政法律师，用“雨后春笋，方兴未艾”来形容亦不为过。

3.行政法律师的未来

2017年，朱芒教授引荐墨尔本大学和京都大学的两名行政法教授到我这里，两位教授到上海参与调研中国行政法和中国行政法律师的现状与未来。提及澳大利亚和日本的行政法律师收入偏低，两位外国教授问起中国行政法律师是否是相同的境况。当时笔者回答，现在中国行政法律师境况已经谷底回升，未来发展前景也好过国外同行，主要原因就在于中国行政法法律服务市场远大于西方国家。具体体现在如下四个方面：

首先，中国政府不仅是个大政府，更是个强大政府。行政权几乎遍及中国的每一个角落，一个人从摇篮到坟墓，都受行政权的规制。因此，中国防止官民矛盾、解决官民矛盾的法律服务市场需求必然远大于西方国家，这将成为中国行政法律师崛起的重要因素。

其次，中国自上而下推行政府法律顾问制度。2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，定下了2018年各级党政机关都要普遍推行政府法律顾问制度的目标，中国亦将有数万名律师受聘担任党政机关的法律顾问（注：现有数据统计已超过2.4万名律师）。这将直接推动中国行政法律师业务的发展。

再次，中国司法体制改革，为律师从事行政诉讼业务提供了更好的保障。中国司法体制改革的重点之一就是要增强司法权对行政权的抗干扰能力，具体如“省级统管”、交叉管辖、集中管辖等等都意在增强司法权威，而司法权威的增强不仅会使行政相对方聘请律师的意愿大增，也会促使行政机关对行政法律师的法律服务需求日益增大。因此，中国行政诉讼法律师也是司法体制改革的直接受益者。

最后，《行政诉讼法》的修改为行政法律师提供了更广阔的舞台。修改后的《行政诉讼法》不仅加强了对行政相对方的司法救济，增强了对行政权的监督，也将行政协议纳入行政诉讼范畴，这一重大变化将直接促进中国行政法律师行业的发展。可以肯定的是，一国行政诉讼制度，对该国的行政法律师行业的发展具有决定性的作用。

追昔而抚今，继往而开来。中国行政诉讼法与中国行政法律师，三十年来一路相伴而行，风尘仆仆，荣辱与共。如今而立之年，虽拨云见月，但前方仍是漫漫长路，更当勇于开拓，砥砺前行，是以为记。

 

张鹏峰

上海中夏律师事务所主任，上海律协监事长，全国律协宪法和行政法专业委员会副主任，上海市政府法律顾问。

业务方向：政府法律业务、房地产、公司商事。