上海国资国企改革 20条要点简析

2014年第08期    作者:洪 亮     阅读 5,971 次

　　十八大三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要积极发展混合所有制、完善国有资产管理体制，从“管企业”转变为“管资本”，组建国有资本运营公司，国企分类管理、提高资本收益上缴比例等内容，可谓是全面深化企业改革的一次总部署，拉开了国企改革的新篇章，也为地方国资改革奠定了基调。在市场化的改革大旗下，各具特色的地方国资改革陆续展开。

　　2013年12月17日，上海市率先发布了《关于进一步深化上海国资改革、促进企业发展的意见》（即上海国资国企改革20条，以下简称《意见》），其内容可以概括为：一个方法：国资改革带动国企改革；两个提高：提高竞争力、提高活力；三个导向：市场化、产业化、国际化；四个重点：分类监管、法人治理结构、长效激励约束机制、国资流动平台；五个目标：完善国资监管、优化国资布局、规范国企治理、提高国资流动、培育国际竞争力。

　　鉴于篇幅所限，在此仅对其中要点做一简要评析。

　　一、去官化：从“管国企”到“管国资”

　　（一）转变国资监管体系、激发企业改革发展的动力和创新转型的活力。上海将从过去管国企为主，转向以管国有资本为主。在这一基础上，国企高管将进一步去官化，以法定代表人为中心，党委和真正的企业经营者分开，其市场化的思路超预期。

　　（二）优化国资监管方式方法。《意见》第17条规定，由履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。

　　（三）推进市场化导向的选人用人和管理机制。根据《意见》第11条的规定，要落实市场化选聘和董事会管理，特别是竞争类企业、市场化较高的企业，应提高市场化选聘比例，积极推行职业经理人制度，建立一支企业家队伍，对企业的日常经营活动，政府轻易不要干预。

　　二、建立国资运作平台，为国有股权流动、市场化重组整合提供渠道

　　根据《意见》第5条的规定，打造符合市场经济运行规律的公众公司，积极发展混合所有制经济、加快企业股份制改革，实现整体上市或核心业务资产上市。利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司，实现投资主体多元化、经营机制市场化。

　　此条要点：第一，打造公众公司，实质上是2008年启动的开放性市场化重组整合的延续，是发展混合所有制经济的必行手段，是市场化、产业化导向的体现。这也让人联想到上海自贸区，关于自贸区和上海国资改革，上海方面已在设立联动机制，重点之一是鼓励上海国企借道自贸区“走出去”，解决上海本地企业一直以来的过于本土化的局域思维；第二，本条还鼓励国有资产整体上市或者核心资产上市，不能上市的，鼓励引进战略投资者；第三，打造公众公司显然也有助于推动企业的现代法人治理结构建设，这也与《意见》第10条的内容相呼应。

　　上海市政府明确表示：上海国有资本运作平台将在2014年实质性运转，数量在一到两家。此前，上海国有资本管理公司已于2010年3月成立，除进行了上海家化整体改制的市场化操作外，尚无其他动作。

　　三、建立鼓励改革创新的容错机制

　　根据《意见》第8条的规定，对法律法规规章和国家政策未规定的事项，鼓励开展改革创新。积极参与国家改革创新试点，部市合作共建中国特色现代企业制度试验区。将改革创新工作纳入到部门的绩效考核，作为个人职务晋升和奖励的依据之一。改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，不作负面评价，依法免除相关责任。

　　笔者认为，容错机制的建立十分必要。如今，进一步改革创新面对的国际国内形势更加复杂、社会转型期的矛盾更加突出，改革创新的风险性、困难性、复杂性加剧。所谓创新，就是创设一种之前没有的事物，这就需要敢于尝试，“敢于吃螃蟹”就有可能犯错。建立容错机制就是为了保证改革创新的“领头羊”不成为“替罪羊”，激励官员“大胆地闯、大胆地试”，通过容错机制去保障“创新者无罪”。宽容失败正是鼓励大胆改革创新，所以说建立这项制度是十分必要的。当然，这也需要有合理的制度加以规范，避免出现拍脑袋决策导致资源浪费的情形。

　　四、调整优化国资布局结构

　　《意见》第4条规定，在国资优化布局方面，将国资委系统80%以上的国资集中在“战略新兴产业、先进制造业与现代服务业，基础设施与民生保障等关键领域和优势产业”。同时，企业集团控制管理层级，加强对三级次以下企业的管控。

　　“有进有退，有所为有所不为”是国有经济进行战略性调整主要原则。根据这一原则，国有经济进行战略结构调整的一个重要目标是将国有经济集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域以及大公司、大企业集团，更好地发挥国有经济的主导作用和它的控制力、影响力、带动力。

　　但对此也有另一种声音，认为按照未来的趋势和党的十八大三中全会的精神，80%的资本投入比例太高，应进一步提高公共服务及平台建设的资金使用比例，做相应的比例调整，建议在60%左右。

　　五、推行职业经理人制度

        根据《意见》第11条、第12条的规定，推进市场化选人用人和管理机制，在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度。建立健全企业核心骨干长效激励约束机制，符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。

        对于国有企业领导人员所获部分激励收益将在正常离职后兑现，并设立追索扣回等约束机制。

        此条要点：第一，在竞争类企业，高管获得的部分现金激励等到正常离职或退休后才能兑现，它既作为退休保障机制的一部分，即“降落伞”，又作为追索扣回的“抵押金”，即“金手铐”。当企业因违法违规受到处罚，或是高管违规渎职，就要追索扣回；第二，激励和约束并举，竞争类和功能、服务类国企实施分类监管，由上市公司先行先试。

　　六、分类监管落地，突出企业市场属性

        《意见》第9条规定了对国企实施分类管理，企业将被分为“竞争类”、“功能类”和“公共服务类”，逐步实现差异化管理，企业分类可动态调整。竞争类企业是以企业经济效益为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业要以战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业则要以确保城市正常运行和稳定、最大限度实现社会效益为主要目标。由此可以看出，上海国企的跨界经营以及今后的调整方向，将采取一企一策的方式。

　　此条要点：第一，分类监管要求企业重新思考自身的功能和定位，开始阶段可能对一些被重新分类的公司造成一定的发展困扰；第二，分类监管会最先体现在对法人治理结构分类监管上，三类企业都确立了法定代表人在公司治理中的核心地位，但是在董事会建设等方面做了不同的规定，如功能类企业董事长为法人代表，兼任总经理，但与党委书记分设；第三，分类监管不影响功能类、公共服务类企业上市。

　　迄今为止，随着上海各大国企集团纷纷上交改革方案，上海国资国企的改革工作已由宏观大方向的层面，转而进入实际操作的阶段，闸北、徐汇等区属国资企业的改革工作也已正式启动。相信作为全国的经济中心，上海的国资国企改革必然会成为全国国资国企改革发展的排头兵。●