共享单车不能任性 各方依规才能骑行更远

2017年第07期    作者:社会公共服务业务研究委员会    阅读 9,095 次

共享单车如雨后春笋

色彩斑斓扮靓大街小巷

闵行区政府为解决市民出行难的问题，通过购买服务的方式于2009年率先推出有桩公共自行车服务项目。2015年“摩拜”、“ofo”等企业推行无桩停放、随借随还、全市互通的共享单车。

根据上海市自行车行业协会掌握的数据，截至2017年5月，本市范围内投放的共享单车约70万辆，注册用户约900万人。

然而，随着运营企业车辆投放数量的激增，共享单车使用和停放的问题凸显出来，一时间共享单车成为热议的公共话题，其中不乏值得关注的法律问题。

市律协社会公共服务业务研究委员会关注到这一社会热点问题，并组织委员进行专题研究，举办“共享单车相关法律问题”研讨会，赴上海市自行车行业协会进行共享单车专题调研，并就《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》向上海市交通委提供书面意见与建议。

举办“共享单车

相关法律问题”专题研讨会

2017年4月21日上午，社会公共服务业务研究委员会在市律协主办了共享单车相关法律问题研讨会，特邀市质量技术监督局政策法规处朱梓明处长、上海市自行车协会薛量、共享单车运营商“摩拜”和“ofo”代表和部分媒体代表出席研讨会，与会律师共计五十余位。

朱梓明处长指出，在“互联网+”的时代，各类智能手机的普及给共享单车提供了迅速发展的基础。共享自行车是互联网时代的新鲜事物，符合绿色出行、低碳出行的环保理念，对解决“最后一公里”问题和大城市出行具有积极意义。

朱处长认为，共享单车问题是一个“发展中的问题”。共享单车在特定装置涉及（例如GPS，锁具等部件）的要求应当更高，需要团体行业标准对其进行特殊的规制。应充分利用团体标准、行业自律、信用管理、明晰法律责任等措施进行引导和管理，增多服务供给，提高服务质量，提升管理水平，持续改进，造福市民，让共享单车行业健康、有序发展。

上海市自行车协会薛量介绍了《共享自行车团体标准(征求意见稿)》。团体标准首要关注的是“安全”，最明显体现在对车辆的强制报废制度中，采用“一刀切”的严格标准。同时，上海市自行车行业协会也鼓励各家运营商和生产商积极研发新技术，运用“电子围栏”等科技手段改善单车乱停放的问题。未来，行业协会还将在现有投保规定的基础上，与保险公司进一步沟通协商确立适用共享单车的统一保险信息平台。

会议气氛热烈，在随后的交流环节，律师们竞相发言，就共享单车企业的准入门槛、事故发生时的侵权责任承担、押金如何监管等法律问题展开研讨。

北京安博（上海）律师事务所张暕逸律师认为普通企业准入门槛要求太低，共享单车运营商收取押金，为公众提供准公共服务，其服务质量和运营能力关乎广大公众的利益和整个城市的形象。鉴于这些原因，应当适当提高共享单车运营商的准入门槛。

上海国根律师事务所解则坤律师从侵权责任切入，结合律师实务案例，给大家分析了运营商需要注意的安全保障义务。解律师认为，共享单车投入之前，企业对车辆的质量必须严格把关。投入之后，应当及时对车辆的自然损耗和人为损害进行实时监控和及时响应，维修和召回制度必须健全。在新用户注册时，需将安全须知和用户协议进行特别的提示，或者在用户扫码开锁时显示安全提示，用户确认后才能开锁。

上海翰鸿律师事务所合伙人王徐苗律师认为，共享单车的押金与传统的押金概念有区别，可能涉及金融方面的资金池和错配的问题，应当不仅单从法律方面考量，更应该从金融监管方面进行考量。上海恒建律师事务所张雯律师则认为，鉴于共享单车押金的特殊性，宜采用类似预付款消费企业缴纳保证金的模式，这样可以在企业经营不善退场的情况下，最大限度地保护消费者的利益。

最后，委员会主任马永健律师提出，共享单车运营企业提供公共服务、占用公共资源，应该服“公家”管；凡是涉及百姓民生、关系公序良俗的事项，政府有管理职责。呼吁主管部门以《共享自行车服务规范(征求意见稿)》行业标准为基础，出台本市共享单车管理规范，推广诚信记录评价规则，规范市民使用行为。

就共享单车相关问题赴市自行车行业协会进行专项调研

5月16日，社会公共服务业务研究委员会赴上海市自行车行业协会调研，会同“享骑”、“西游电单”两家电助力单车运营企业代表，探讨公共自行车行业发展中存在的法律问题。

委员会主任马永健、副主任张磊以及委员吕璇璇、项晨、王徐苗等律师参与了调研，上海市自行车行业协会秘书长郭建荣、协会总工程师徐道行、上海享骑电动车运营总监钱赟和西游电单CEO卞勇出席了此次调研。

此次调研围绕共享电动自行车的发展问题、共享自行车用户押金监管问题、制定统一用户协议规范的问题、自行车行业协会的引导作用如何加强、运营企业政策需求与运营困惑、改善电子围栏设施以及公共自行车停放基础设施的问题等六个议题进行。

北京观韬中茂（上海）律师事务所张磊律师认为公共自行车包含“准公共服务”性质，在考虑监管成本的前提下，政府应该考虑有效监管模式：第一，无论是国家标准还是行业标准，保障使用安全性是首要的；第二，建议采用以行业引导为主的监管模式，通过定期公布行业标准、企业标准等方式，实现企业与消费者之间的信息对称，合理保障消费者的知情权、选择权、公平交易权；第三，建议比较现有的押金的使用规则 ，平衡监管成效与效率 ，制定可行的资金监管制度，让企业合规经营。

上海大邦律师事务所吕璇璇律师提议建立“黑名单”约束用户骑行、停放行为。公共自行车在为城市居民提供便利的同时，短时间内违规骑行、停放的现象凸显，北京、上海、广州、深圳等地都有类似报道，各地政府或部门也相继出台规范性文件予以规范，南京自5月15日开始交警与摩拜、小蓝、OFO等8家共享单车企业建立信息共享“黑名单”机制。 《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》提出公共自行车用户应自觉接受企业的信用约束，同时，要求企业应当建立并落实用户信用约束机制，制定安全骑行规范、停放守则、文明用车奖惩办法。公共自行车用户是非机动车驾驶人，在违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定时，如果按照简易程序接受行政处罚，该项处罚案件信息依据本市规章并不属于主动公开范围。依据《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》之规定，非公开信息的查询需要信息主体本人或者经信息主体授权。如果希望借用制定、公布、使用公共自行车用户“黑名单”实施对用户的管理，首先应当规范“黑名单”产生和发布行为，而后谈论设立公共自行车用户“黑名单”才具有可行性。

自行车行业协会郭建荣秘书长介绍了共享电动自行车，他认为更准确的叫法应为电助力自行车。区别于传统意义上的电动自行车，共享电动自行车产业有更严格的团体标准规范其产品质量以及服务。伴随着共享经济的兴起，共享电动自行车逐渐成为市民出行的又一选择。在有需求且有监管的前提下，政府可以适度对其进行“限制性发展”。

马永健律师提到，“共享单车”作为一个新兴产业，特别是共享电动自行车在发展过程中遇到了一些瓶颈，这些问题涉及社会安全、社会公共服务、共享经济管理等多个方面。委员会将继续深入研究共享单车相关法律问题，为共享单车健康、有序地发展提供律师的专业法律意见。

就“指导意见”向上海市

交通委提供书面意见与建议

委员会组织委员研讨《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》，聚焦“信用约束”、“数据采集与共享”两项问题，向市交通委员会提供书面意见和建议。

一、厘清“信用约束”的法律关系，建议调整各方责任

根据《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》有“企业应建立并落实用户信用约束机制，制定安全骑行规范、停放守则、文明用车奖惩办法”等内容。“信用约束”被视为“用户”的单方面义务，其制定主体为共享自行车运营企业。委员会认为由企业对消费者制定“信用约束”的措施涉嫌侵犯消费者公平交易权。

其一，从法律关系分析，共享自行车运营企业与用户之间是消费关系，也是合同关系，双方的法律地位平等。运营企业与用户之间缔结的租用协议，规范双方的权利义务，任何一方违约均可能存在“失信”的行为。法律没有授予运营企业单方面评价用户履行行为的权利，如果说运营企业将用户使用车辆的信息编辑整理，也是企业内部风险控制的一种方式。但是，法律没有授权运营企业将用户的该等信息公开的权力，也没有赋予企业有权根据行业内其他企业对同一用户的履约行为的评价剥夺该用户使用面向公众的同类服务产品的权力。

其二，从“信用约束”的由来分析。“信用约束”是将可以反映主体既往的守法、履约的状态的信息，通过依法公开、使用后，客观上可能形成减损主体（存在违法、违约行为的主体）的交易机会、资源取得资格等方式，以此督促主体守法履约的过程。如果简单地提倡运营企业凭借用户使用情况而有权加以“信用约束”，不加任何的限制与规范，可能出现限制消费者公平交易的侵权行为。

其三，从规范行业发展的角度出发，目前出现的违章骑行、停放未必仅是用户之过：共享自行车在短时间内大量集中投放，但配套的公共交通设施并不支持市中心的骑行与停放。但这些都源于运用企业在启动商业模式之处未尽到合理告知义务所致，用户的不当行为只是将运营企业的粗放经营、公共交通设施中慢行交通体系设施相对匮乏的问题显现出来而已。至于用户的行为，自有用户与运营企业的租赁合同关系予以调整，也将服从于道路交通安全法律法规。

故此，委员会建议删除或者调整“企业应建立并落实用户信用约束机制，制定安全骑行规范、停放守则、文明用车奖惩办法”的表述，明确“用户使用共享自行车应当依法守约”即可。

二、建议合理限制“数据采集与共享”行为，以法律规定为准

根据《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》规定企业信息平台的数据采集与使用应遵守国家网络和信息安全有关规定，所采集的用户个人信息和生成的业务数据，应当在中国内地存储和使用，保存期限不少于5年。企业应当向交通行政、公安机关交通管理部门及时提供完整的共享信息。还规定公共信用平台应建立针对共享自行车行业的信用信息采集和使用标准，指导企业完善信用约束机制，加强企业与公共信用平台间信用信息的共享应用，将用户严重失信行为依法纳入公共信用信息服务平台等内容。委员会认为“数据采集与共享”有关内容存在一定矛盾与冲突。

其一，用户相关的信息数据受法律保护，应依法采集使用。用户对于其个人信息享有法定权利，运营企业为其经营采集的用户信息应当遵守法律法规。

其二，运营企业的信息数据如涉及商业秘密亦受法律保护。运营企业在运营管理过程产生的信息数据可能包含用户的信息数据，应依法保护；也可能是企业的运营情况数据，同样应当依法保护尊重，如直接规定将运营数据实现企业间的共享，这可能涉嫌行业垄断或者经营者集中。

其三，从市公共信用平台职责分析，市公共信用平台是本市公共信用信息归集和查询的统一平台，由市信用中心负责建设、运行和维护。政府规章规定市公共信用平台的属性落脚点为“公共信用信息”的归集与使用，所谓“公共信用信息”系指由政府部门或者法律授权的机构在履行职务过程中收集与产生的信息。同时，市公共信用平台采用目录归集方式，严格控制信息数据的归入范围与内容。目前，也仅有“拖欠水、电、燃气等公用事业费，经催告后超过6个月仍未缴纳的信息”这一非政府信息通过政府规章形式纳入其中。

故此，委员会认为不可笼统地将共享自行车的运营数据与用户数据中不加区分地称之为“共享信息”，更不可不加限制地将这些数据由政府部门随意使用，这些行为都须由法律法规的明确授权与规定。

共享单车是社会热点问题，并且在今后相当长的时间内会持续“高烧”。共享单车作为新生事物带来很多问题需要我们研究和思考，大家能形成共识的是，共享单车不能任性，各方依规才能骑行更远。社会公共服务业务研究委员会将进一步关注共享单车相关法律问题，与市质监局、市交通委、市政府法制办等政府部门沟通，深入调研，为共享单车行业发展、公共服务与产品制度建言献策。

 

社会公共服务业务研究委员会简介：着眼于各类公共产品与服务的相关业务领域的法律研究，包括与政府、国际组织与社会组织相关的社会公共服务、社会保障、社区矫正等。委员会现有委员和干事45人，下设政府服务、不动产征收、社区矫正、社区物业、供用电、宗教等专题组。