浅析人民调解制度专业化发展趋势

2019年第04期    作者:文│秦志刚    阅读 10,308 次

摘要：建国以来，人民调解制度的发展历史大致经历了三次起伏变化，其变化的原因主要源于国家政策支持力度、社会人员结构的变化，“新熟人社会”和“陌生人社会”的出现，以及专业化行业化纠纷不断增多。这些新情况促使纠纷解决方式集中于法院和仲裁的裁决，最终导致人民调解制度未能更好地发挥其定纷止争、社会治理、稳定教化等作用。本文作者基于此，提出政府应当搭建调解平台、培养专业化人才、推动调解立法等观点。希望我国的人民调解制度抓住第三次发展契机，实现转型升级，发挥人民调解制度应有的功能。

 

关键词：人民调解  专业化  转型升级

一、人民调解制度发展的兴衰变化

人民调解是指“在村委会、居委会和企事业单位设立的人民调解委员会的主持下，依据法律、政策、习惯和社会公德对民间纠纷双方当事人进行劝说，促使双方当事人互谅互让，达成调解协议，自治性地解决纠纷的活动”。然而随着城市化进程持续推进、社会多元化发展、新型社会关系——“陌生人社会”出现、国民法律意识提高、以互联网为基础的新科技发明等新的社会力量和因素的出现，必然导致社会矛盾纠纷也发生转变。正如有学者所说“在社会急剧转型的当代中国，利益愈加多元，纠纷也愈加复杂”。纠纷解决方式一般分为四种：协商和解、第三方调解、诉讼仲裁、信访上访。人民调解制度极具东方“以和为贵”、“无讼思想”“崇礼尚德”等特色，长期以来，被许多国家所借鉴。改革开放以来，人民调解制度发生了巨大变化，这种变化主要可以从调解案件数量、人民调解员数量，人民调解机构三个维度的变化上直观反映出来。

本文主要以改革开放至今国家统计局的三组数据为依据，透过数据的具体变化，我们可以看出，人民调解制度的变迁大致可分为三个阶段：改革开放后的复苏期、“重诉讼轻调解”的滑坡期以及再次复兴的新时期。

（一）从1984年开始到1992年左右

该阶段人民调解制度呈现繁荣复苏现象，无论从调解员的人数，调解委员会的数量还是调解的案件数量上均可体现。粉碎“四人帮”后，我国开始了法制重建，进入立法“大发展”时期。百废待兴的时代，崇法尚德思想更反映人民群众的愿望，因此人民调解制度也获得了巨大的发展。

从调解案件的数量分析，自1984年到1992年，调解数量保持增长的趋势。这一增长趋势一方面反映出调解制度的兴盛；同时也反映出整个社会纠纷数量的增长，根据国家统计局公布数据显示，自1984年我国的民事案件持续增长，见图三。

（二）从1993年到2004年左右

该阶段人民调解制度呈现衰落态势。在该阶段，虽然社会民事纠纷数量快速增长，但调解纠纷数量却不断减少。这正是“多米诺骨牌效应”，调解数量的减少使得居委会和村委会更不愿意增加人员和机构的配置，政府也不愿多培训专业人员和多拨发资金薪酬。由此调解的效率降低、法律效力降低，当事人对调解的信任也降低。多种因素共同导致人民调解制度的衰落。

（三）从2005年至今

该阶段是人民调解制度的复兴时期。2005年左右，人民调解制度出现重大转折，调解制度开始转型升级。本文图表显示，人民调解委员会和人民调解员的数量虽然保持平稳，但整个社会纠纷量和调解案件数却在急剧增长。

总之，自改革开放以来，人民调解制度经历了“一个发展起伏的过程，呈现出繁荣、衰落、再复兴的走势曲折的发展过程”。人民调解制度的复兴，是由专业化矛盾纠纷增多，反向推动人民调解制度的转型的结果。同时为进一步推进人民调解制度的发展，需要我们主动寻求转型以适应纠纷变迁。

二、人民调解制度近阶段变化的内在因素

2005年以后，人民调解制度革新的内容体现在组织结构、模式载体等方面。以前人民调解制度变迁是国家、社会组织与社会团体共同选择的结果，具有很强的针对性与导向性。但本次调解制度的振兴发展，有了新的变化，它是人民调解在社会纠纷持续变迁的背景下， 主动寻求转型以适应纠纷变迁。因此本次振兴的原因主要表现在：政府推动、社会人员结构的变革、国民法治意识提升以及“功利主义”的渗透。

（一）政府的推动

人民调解制度坚持以自治为基础，具有灵活性、便利性、非营利性、社区化等特点。在纠纷解决中注重共同体秩序、人际关系和心理疏导，为解决基层矛盾、社区基本问题以及社会维稳等发挥不可替代的作用。比如“枫桥经验”，将矛盾就地化解，建设平安文明社区。随着市场经济的迅猛发展，纠纷呈多元化发展趋势，由纯粹的道德纠纷向更专业性、复杂性的法律纠纷转变。许多当事人不愿通过协商和解的方式解决，希望通过专业的第三方介入定纷止争，比如直接诉讼法院或指仲裁机构，如此一来，便增加了当事人成本以及法院和仲裁的诉累。于是国家希望赋予调解新的生命力，将矛盾化解在萌芽状态中。2011年全国人民代表大会通过《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），赋予人民调解有利的法律地位，增强人民调解的法律效力，同时国家增加对调解机构和调解员的经费补贴以及奖励机制，给人民调解足够的发展空间。并引导各机构、各机关选拔调解人员、搭建调解平台、配置调解资金，使人民调解的案件数量在短期内飞速增长。但是政府支持只是人民调解发展的外部推动力，并非其转型的内在动因，真正促使人民调解发生本质变化的是纠纷主体和纠纷内容的变化。

（二）纠纷主体的变化

费孝通先生在《乡土中国》中这样描述人与人之间的关系：“亲密社群的团结性就依赖于相互之间都拖欠着未了的人情”与“在熟人中，我们‘眉目传情’，我们‘指石为证’，我们可以抛开比较间接的象征材料，而求更直接的会意”。当熟人成为纠纷主体的时候，彼此之间的矛盾都可以用道德、伦理、习俗和惯例化解。熟人之间的纠纷，最终和解或调解成为解决纠纷的主要方式。然而市场经济的迅速发展，人口流动频繁。陌生人间的交流、合作、贸易成为市场经济的常态。人口从农村到城市、从小城市到大城市，从这个城市到另一个城市之间转移。当陌生人成为纠纷主体的时候，利益成为他们唯一的连接点，利益最大化成为解决纠纷的导向。同时选择追求利益的手段也不会降低他们的信用成本，因此追求公平的诉讼或者仲裁会成为首选。另外，城市化并不一定意味着全盘陌生化，人们会在陌生人中寻找共同的新群体，他们彼此之间有一个或者多个共同的组织，比如车友会、老乡会、校友会、商会等各种社团组织。在这些组织中会有一个或者多个组织者，彼此建立关系，考察人品性格。于是就会产生 “新熟人社会”。

城市化乃是时代趋势，纠纷主体由熟人转向陌生人，在较长的时间内将会是一种常态。当事人选择纠纷解决方式，必然倒逼人民调解制度的转型，发挥人民调解在程序的效率性、灵活性和低成本性方面的优势，结果将越发接近实体法律规范。

（三）纠纷向着更加专业化方向发展

图四和图五反映出，自1984年至2014年，四类不同案件以人民调解结案的数量变化。数据显示从1984年开始，具有专业性的房产、宅基地以及损害赔偿纠纷案件，以调解方式结案的不断减少，调解的作用被弱化。但是自从2005年以后，各类案件调解数量都在逐年上涨，专业性纠纷也成为人民调解热点。调解案件向更为专业化方向转变已然成为趋势。对于图中的数据变化，本文作者认为主要源于以下两方面的原因。

1.专业性纠纷增多。人民调解案件增多主要有以下几方面的原因：首先，城市化进程打破“熟人社会”的秩序，“陌生人社会”随之出现。这不仅导致纠纷解决方式转向法院或仲裁，同时还导致纠纷的性质由原来的邻里纠纷、“面子”引起的纠纷转向合同、医疗、房产以及知识产权等专业性更强的纠纷。其次，法律意识提升。在大城市中，高等教育的普及，文化水平和道德素质普遍提高，尤其是法律意识、维权意识以及“功利主义”的发展。

2.专业化调解能力较弱不能满足快速增长的专业性案件的调解需求。日本学者棚濑孝雄指出：“高度法制化的现代社会明显存在一种社会心理， 许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理。”即一方面把发现法律上正确的解决作为调解应该贯彻的第一目标， 另一方面又希望 “降低发现正确解决所需要的成本”。诉讼之所以成为社会期待的纠纷解决方式，不仅是因为它的威严和公平，更重要是取决于专业的法官。如果人民调解案件也可以有同样专业的人员参与，再加之人民调解独有的高效性、灵活性等，人民调解将获得巨大的发展。

三、新时代下人民调解如何转型

人民调解制度从诞生之日起，就不仅是一种单纯的纠纷解决制度，而是一种必要的基层治理机制。可以说，人民调解追求的“初心”是自治、法治和德治相结合的治理效果 ，具有融通国家法律与地方民间规范，维系地方社区共同体和文化精神传承等方面的特殊意义。专业化人民调解的案件虽然不断增长，但人民调解制度仍处于转型期和发展期。笔者认为可以从以下几点进行思考，促使调解发挥真正“基层治理和纠纷解决制度”的优势。

（一）国家推动建设，加大政府支持力度

人民调解机构不同于法院和其他矛盾的解决机构，它不仅是纠纷解决组织，而且是治理社区、传承与发展社会优良道德、构建和谐社会的一线工作站。人民调解在化解社会矛盾纠纷、缓和冲突关系、对接国家治理机关、维护社区稳定、教育和帮扶社区矫正人员等方面发挥着巨大作用。因而在推动人民调解转型中，国家必须作为坚实的推动力量，从以下几方面入手。

1.搭建专业化调解平台，增强调解公信力。居委会和村委会的调解组织承接了绝大多数的调解案件。但居委会或村委会调解人员有限，而且多是兼职；调解员工作繁重，以调解日常生活纠纷为主，虽然调解经验丰富，但专业性不足，也无法从根本上满足日趋增多的专业性纠纷案件。这就导致缺乏吸引纠纷主体的权威性和公正性。因此，一方面要保证居委和村委的调解人员数量，提高调解员专业水平，另一方面要搭建更多的专业性人民调解平台，比如南京市鼓楼区医患纠纷人民调解委员、环保纠纷人民调解委员会、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会等，分担居委和村委的调解压力，专业性的调解委员会更让当事人信服，增加人民调解委员会的公信力。

2.完善报酬补贴和奖励机制。《人民调解法》规定人民调解委员会调解民间纠纷，不得收取任何费用；居委会和村委会对人民调解员提供必要的经费；当地政府鼓励支持人民调解工作，并提供必要的经费保障。首先居委会和村委会的调解员，均为其内部成员兼职，没有调解补贴。其次政府保障奖励缺少奖励机制，经费也很难到位。从图一和图二可以看出，人民调解员的数量逐年降低，其中缺少相应的报酬和奖励，也是人民调解员离职的重要原因。调解员是人民调解制度核心，更是推动人民调解转型的内部坚实力量。保障人民调解员工资待遇和完善奖励机制，让人民调解员既要有成就感，也要有获得感。保障其基本的物质条件，留住并发展更多优秀的人民调解员。

3.保障人民调解协议的司法效力。《人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”《人民调解工作若干规定》也对人民调解协议的效力作出规定。人民调解协议经申请得到法院确认后，具有强制执行性。由此可知，人民调解协议属于合同性质，但又区别于一般的民事合同。它是以当事人之间存在纠纷为前提，通过对争执的民事法律关系重新进行规制而消解了纠纷，进而形成人民调解协议。司法确认是人民调解最后的保障，但司法确认程序存在不足。例如当人民调解协议存在部分无效且缺少审查监督时，如何确认其效力。因此要完善立法，也要提升调解员法律水平，保障人民调解协议的效力。

（二）提升人民调解员专业化水平和调解技能

人民调解委员会和人民调解员是我国人民调解制度的重要组成部分。人民调解委员会中调解员的优化配置将是人民调解制度转型的关键。近年来学者对调解员的选拔讨论较多，比如“人民调解员文化程度整体过低是人民调解衰落的原因之一 ”以及“人民调解员解决纠纷的能力更多的是取决于其威望和调解技能，与其学历水平之间并不呈现正相关”。调解员必须具有化解社会矛盾、宣传道德法制和推及正确的价值观等能力。因此选拔调解员必须以经验和实际能力为基础，而不可一味地以提高学历层次作为门槛，埋没更多优秀的调解员。同时，选拔人民调解员应当满足两个条件：道德水平和法律专业水平。道德水平方面，应该选用公认的德高望重之人，保持公平公正、不偏不倚，依据法律、政策、习惯和社会公德对纠纷当事人进行劝说，促使双方当事人达成调解协议；法律专业水平方面，专业的法律素养是纠纷专业化背景下，调解员必须具备的一项能力。专业的调解员可以是律师，也可以是退休的法官、检察官、仲裁员等。律师参与人民调解工作，并充分发挥律师专业强、人数多、时间自由等优势，必然使调解协议更具有权威性和专业性。

提升人民调解员的调解水平，加强对调解员专业性、行业性知识培训，尤其是调解技巧的培训。人民调解员的调解技能整体过低是调解制度衰落的重要原因。调解员要不断学习总结“心理疏导”“换位思考”“案例引导”“热案冷处理”等有效调解技巧，并加强培训，律师等专业调解员的调解技巧培训是解决新型纠纷的关键，律师调解必然会成为趋势。

（三）强化人民调解制度的优势

与诉讼相比，人民调解制度具有灵活性、高效性、免费性以及调解氛围亲和性等独特的优势。尤其是从现代社会珍惜时间和平衡利益追求效益最大化的角度看，诉讼的成本太高，不仅是金钱成本，更是时间、精力、人情等成本。如果打一场官司让当事人觉得“不值得”，他们就不会选择诉讼。而且中国人自古以来就“厌讼”，追求“无讼”。在诉讼中，人们也逐渐发现，诉讼并不等于正义，不诉讼不一定不能实现正义。只是在现有的情况下，人民调解制度无法满足实体法正义的要求，唯有退而求其次，选择诉讼。其实人民更愿意通过非诉讼的方式，也就是通过调解方式，来实现实体法的目的，最终实现相对的公平正义。因此强化和明确人民调解制度的优越性，更好地发挥调解制度，解决矛盾纠纷，是当前应该努力实现的一个目标。

 

秦志刚

上海华夏汇鸿律师事务所律师。

业务方向：商事纠纷、房地产、婚姻家事。