商事行政诉讼的发展趋势

2017年第11期    作者:曹竹平    阅读 11,647 次

诉讼领域中，刑事辩护业务因其直接维护当事人的自由与生命，被视为律师业务“皇冠上的明珠”；民商事诉讼则因其普遍多发性、标的金额高而受到不少律师的青睐。以刑事辩护和民商事诉讼为主要执业领域的律师几乎占了争议解决领域的绝大多数。

相比之下，行政诉讼案件，尤其是代理行政相对人一方的行政诉讼，对许多律师而言，往往成了鸡肋一般的存在。一方面是因为代理行政相对人“民告官”本身难度不小，各种案内案外的因素错综交织，使得律师的预判面临很大的不确定性；另一方面则在于行政诉讼本身的规则与常见的刑事诉讼、民事诉讼规则完全不一致，具有很强的专业性和特殊性，没有一定的理论学习和实务积累，在短期内不容易掌握。在投入和产出不成正比的情况下，导致实务领域中专门研究行政诉讼规则的律师并不多见。

然而，在近几年的执业中，我们通过分析发现，有一类新类型的行政诉讼案件正在逐年增长。这类案件主要是处理商业活动中的公法争议，也就是行政机关在商业、商事活动中的监管措施而引发的行政诉讼。这类案件专业性强、涉案金额高、对企业发展影响重大，甚至个别案件还有相当程度的社会影响。

大背景

公法争议的发展

行政诉讼制度是三大诉讼制度中最晚形成的一个。新中国颁布的第一部法律是民事领域的《婚姻法》，而打击违法犯罪的刑事诉讼自建国后一直是司法机关的主要工作内容。中国的历史传统和法律文化决定了行政诉讼作为一种“民告官”的制度，本土可借鉴资源与经验相当有限。直到1989年《行政诉讼法》颁布之前，我国行政诉讼的实务领域几乎是一片空白。

建立行政诉讼制度后，人民法院审理最多的案件主要还是诸如治安行政、职工工伤认定、抚恤金、社保等社会管理活动中最为常见行政管理行为引发的诉讼。又由于此类案件大多事实比较清楚、法律关系相对简单、行政机关在此类行政管理活动中经验丰富，不大会出现明显违法违规的行政行为。相反，行政相对人一方大多却因为自身对法律的不了解、对行政诉讼各项制度较为陌生，使得绝大部分的行政诉讼案件最终均以行政机关胜诉告终。长此以往，对于律师而言，总觉得代理相对人打行政官司很难赢、没什么意思。

进入新世纪以后，随着改革开放的进一步深化、社会日新月异的发展，尤其是经济突飞猛进，国家治理、行政管理的范围与内容也随之急剧扩大。行政机关不再仅仅是“守夜人”般的角色。为了维护社会秩序尤其是社会经济生活的健康、稳定与发展，法律赋予了行政机关在各个领域的管理职能。

从传统的治安行政到最前沿的互联网管理，从最基本的区域治理到每年数以亿元计的对外贸易管理，从行政协议到PPP项目，从特许经营到反垄断、反不正当竞争，从日常食品、药品、产品质量到土地、环保、工商、税务等与每个公民、每个企业都息息相关的领域。尤其是近几年来出现的共享经济、网络经济、人工智能等领域，都是我们在十年甚至五年前不敢想象的。这些新生事物在发展过程中，必然会经历一个从无序到有序、从自由开拓到依法监管的过程，而在此过程中，便必然会出现大量公法上的争议。

除去上述经济发展的直接动因，公法争议在近几年的大量出现还有两个不可忽视的因素。一是公民、企业等私主体的权利意识——尤其是公法权利意识的觉醒，老百姓、各类公司企业，不再觉得打官司是一件“丢脸”、“难以启齿”的事情。同时也逐渐意识到原来政府、行政机关侵犯私权，也是可以成为诉讼的被告的。在笔者代理的一些案件中，案件的原告甚至不乏一些外资企业。这些外企的决策层往往以外国管理者为多，他们通常来自国外一些法治更发达的地区，通过诉讼解决问题经常是这些外企高管的优先选择。

另一个不可忽视的因素在于，在依法治国大环境下，公权力的权威形态也发生了一定程度的嬗变。行政机关在依法治国及建设法治国家的要求下，逐渐摆脱了行政诉讼制度实施初期的那种“官威”意识，认识到其在行使管理职权的同时，被老百姓或者企业告上法庭，成为行政诉讼的被告是完全正常和科学的。

大数据

宏观看商事行政争议

然而，对于律师来说，如何把握公法争议案件快速增长过程中的机会，还需要仔细思考。笔者团队在总结近几年来办理行政诉讼案件（含行政复议）的经验基础上，注意到行政诉讼案件发展的一个明显的、重要的趋势就是：涉商行政案件，或者说经济类行政案件的数量与日俱增，并且大量的疑难、复杂、重大的行政案件，都是涉及经济管理活动中的行政纠纷。这类案件普遍的发轫于行政机关对公司、企业日常的商事或经营的监管活动中。公司、企业通常是这些行政监管的对象或利害关系人，因行政机关的监管行为而涉及其权利义务。在监管过程中，引发行政争议，遂起行政诉讼。

为此，笔者将这一类因对公司、企业商业活动的监管而引起的法律纠纷称之为“商事行政争议”，由此类争议引发的诉讼谓之“商事行政诉讼”。

通过Alpha大数据系统搜索可以发现，自2001年至今，公开的可检索到的行政诉讼案件共1,174,578件，其中，当事人一方为公司（基于行政案件被告恒定为行政机关，当事人为公司的，只可能是公司作为原告或第三人）的案件为214,394件，占18.25%，并且每年均保持一定的增速。

在上述公司为原告的案件中，数量最多的三类案件是“城乡建设行政管理”29,900件、资源行政管理18,250件、劳动和社会保障行政管理13,821件。

除去紧随其后的公安、交通行政案件总计一万九千余件外，我们发现其余案件大量地集中在一些重大的、新类型的商业领域，比如金融行政管理4,066件、食药产品质量案件3,176件、电信行政管理2,573件、文化体育行政案件1,395件、工商行政管理1,235件、税务行政911件。

曹竹平 

上海博和律师事务所高级合伙人。

业务方向：商事行政风险预防、商事行政争议解决。