《生态环境法典》解读之绿色低碳发展编及其适用

2026年第03期    作者:文│管晓薇    阅读 31 次

新颁布的《生态环境法典》将“绿色低碳发展”独立成编。这一体例变化表明，在《生态环境法典》语境下，绿色低碳发展已被确立为独立的立法目标，该编所涉内容作为整体纳入《生态环境法典》的调整范围。该编的核心意义在于，通过法典形式对绿色低碳发展的制度框架与行为规范加以确认，使绿色发展于法有据。绿色发展的本质在于强调经济与社会各领域的协同，力图以最小的生态成本实现经济社会可持续发展。在这一社会运行体系中，法律法规与政策发挥着预测、指引与规范作用，为全社会提供行动准则，也是政府监管和市场主体运营的基本依据。

随着经济社会持续发展，绿色发展方式已成为高质量发展的鲜明表征，也是平衡经济发展与生态保护的必然要求。在社会运行过程中，人类活动影响深远，其改造自然的力度已堪比自然伟力本身，并将地球生态推向复杂多变的未知状态。在各类人类活动对环境的影响中，最严峻的是空气、土地、河流和海洋遭受的有毒有害物质污染。此类污染往往难以逆转，不仅危及生态系统整体，更已渗入生物机体内部。地球生命的历史本质上是生物与环境相互作用的历史。鉴于地球承载力存在理论极限，当今气候研究领域的主流共识是：气候变化正在发生。基于既有科学证据，约97%的气候学者认为人类活动正在导致气候变化。这一共识并非源于单一研究，而是过去20年间大量证据逐渐汇集的结果。研究表明，社会生产快速推进加剧了环境压力。以“创新”为例，随着科技领域的破坏性创新不断涌现，自然环境承受着粗放式发展带来的破坏。“绿色发展”理念的提出，不仅是政府治理理念的革新，更是社会对可持续生态方式的迫切呼唤。新的社会发展模式往往伴随资源配置方式的变革，为治理优化、安全保障和生活质量提升创造新的可能。

绿色发展已成为中国经济增长的新动能，也为资本开辟了新的投资方向。从长时段视角看，绿色发展是环境与发展关系演进的终极命题。从世界环境史角度审视，这一命题的脉络更为清晰。世界环境史作为一种思想传统，可追溯至19世纪查尔斯·莱尔、查尔斯·达尔文等地质学家和演化史家的著作。这种世界观强调，历史是生物与环境、人类与自然界持续互动的过程。研究表明，社会经济运行模式取决于资源的可获取性，更取决于对资源可持续开发的认知演进。社会对煤、铁、金或硅等资源的取舍，不仅取决于资源本身的有无，更取决于特定历史时期内社会对其价值的认知，以及该资源与社会物质基础和自然观的契合程度。社会认知最终转化为社会规则，进而形成既定的发展模式，并通过法律法规和政策等体系化形式保障其持续推进与平稳运行。法律政策与绿色发展的内在关联，可从以下几个方面加以阐述。

一、绿色发展的特征需要制度夯实

绿色发展的重要特征，在于实现经济社会持续协调发展、经济发展与生态质量协同改善、发展方式由粗放型向集约型转型并不断优化。在能源消费层面，绿色发展体现为清洁能源消费比重持续提升，推动能源结构优化调整。正如能源经济学家格尔勒所言：“优秀的能源转型格局是能源系统替代与经济、社会转型同时进行，并且为经济和社会转型提供了动力。”法律及相关政策应当伴随绿色发展进程动态调整，推动资源产权制度创新。在中国，法律及相关制度的革新是绿色发展乃至能源革命的先导。只有通过根本性制度变革，才能实现深度且持续的绿色发展，进而推动能源革命。需要明确的是，绿色发展要求政府更新对自然资本的监管方式，优化市场布局。在此过程中，政府对自然资本规模的有效调控、市场交易品种的规范管理、产品交易秩序的有序维护，是实现自然资本有效投资、促进自然资源公平合理分配的基本前提。基于一国法律制度的结构与层级设计，法律制度环境、法律体系及相关政策构建的完备性亦是绿色发展的必要条件。总体而言，加强生态环境治理与建设、推进法律制度变革是实现绿色发展亟待完善的根本保障。

二、绿色发展的实施需要制度推进

从社会发展全局着眼，低碳经济与绿色发展在一定意义上是市场经济的高级形态。市场经济本质上是法治经济，推动资源市场化配置、实现法律制度向竞争优势的转化是制度创新的重要内容。制度创新应当推动产业技术升级与制造能力再造，通过优化资源配置、引导资本与劳动力有序流动来实现。面对绿色发展、能源结构变革与碳中和目标，既有制度中不适应发展的环节亟待革除；核心问题在于降低制度变迁的摩擦成本，增强新制度的稳定性与适应性。绿色发展是中国能源革命的重要指向，有助于推动能源格局优化，逐步改变对化石能源的依赖。能源结构调整与制度变革相辅相成，二者均需经历长期渐进的历史进程。因此，法律制度的推进应被视为一个持续、渐进的过程，对促进绿色发展的法律政策应保持信心与耐心，制度更新绝非一蹴而就。正如伯尔曼所言：“所有重大革命都没有在第一天就成功地废除革命前的法律，并在第二天就建立起一种新的和永久的革命的法律制度。”鉴于绿色发展社会认知的演进可能较为缓慢，且受复杂社会因素影响，其实施路径需首先从法律政策体系构建入手，为市场经济健康发展提供制度保障。绿色发展是我国能源结构转型的战略方向，也是把握重要战略机遇期的具体举措。抓住战略机遇，意味着制度推进与创新的成功及其实际效能的发挥；适时推进法典化调整，对深化改革具有关键意义。相应地，随着气候治理成为国家治理的重要议题，绿色发展战略加速实施，《能源法》也因此迎来了制度革新的契机。

法律所体现的目标越接近绿色发展变革的核心要求，法律革命的深度与彻底性就越显著。具体而言，绿色发展的制度设计应着力于完善市场准入与退出机制、科学划分执法机构职责、合理控制司法裁量空间，并协调能源制度体系内部的规则衔接（如环境规则之间的冲突协调、碳中和理念的规范嵌入等）。从制度分类来看，重点涉及资源产权制度、资源资本化机制以及产业结构调整等领域的法律政策安排。因此，产权保护与市场监管领域的基本法律变革仍将是绿色发展法律政策体系建设的关键主题。

三、绿色发展的责任分担需要规则框定

“绿色发展，人人有责”正逐渐成为社会共识。责任界定与分担是法律框架的核心。《生态环境法典》颁布之前，生态环境的民事、刑事、行政责任分别规定于《民法典》《刑法修正案（十一）》《长江保护法》等相关法律中。环境生态法律责任的界定与承担模式，是环境资源法、能源法从规范效力到实践效果的权威体现。正如诺思所言：“制度塑造了变迁，也被变迁所塑造。”《民法典》第九条明确规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”第七编“侵权责任”专章规定了环境污染和生态破坏责任的内涵与外延，对特定情形适用惩罚性赔偿，明确了生态环境修复与赔偿费用的计算规则。2021年3月1日起施行的《刑法修正案（十一）》对环境犯罪部分修改较大，新增环评、环境监测机构造假的刑事责任，完善污染环境罪的定罪情形与刑期，严厉打击自然保护区内非法开发建设与非法引入外来物种的行为，对于完善环境刑事法律责任、加大对环境违法行为的打击力度具有重要意义。加大环境生态刑事责任的追究力度，是现行法律体系为绿色发展提供的兜底保障。《长江保护法》既是生态环境的保护法，也是绿色发展的促进法，属于特殊法、专门法，对长江流域生态进行全面的法律保护，其中也包含流域环境污染责任的界定。该法第八章对相关违法行为规定了罚款、资格罚等处罚方式，罚款金额最高可达200万元，并可吊销相关运营许可证等；第九十四条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

在绿色发展进程中，法律政策不仅是一种价值尺度，更是组织与连接生产要素的制度工具。在任何重大的社会发展变迁中，法律都具有明显的作用，能够直接影响社会变迁的性质和速度。然而，建立在传统法律基础上的环境法、刑法、行政法及相关政策等顶层制度需要与时俱进，以适应绿色发展新格局。打通制度瓶颈，首先要破除法律与政策的梗阻。

《生态环境法典》绿色低碳发展编是对前述相关法律法规的系统性整合与提升，各章各节均体现出鲜明的规范约束与价值导向。第一章开宗明义：“本编适用于发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等绿色低碳发展相关活动。”其后各章均循此价值方向展开。第二章主要规定“发展循环经济”，其中“一般规定”“清洁生产”“废弃物循环利用”“绿色消费”等节体现了环境保护与资源节约相统一的绿色发展要义。第三章“能源节约与绿色低碳转型”针对“能源节约”和“能源绿色低碳转型”构建了系统性规定，核心着眼于制度体系规制下的能源效率提升。这两章的具体法条围绕循环经济、低碳化绿色化展开规范逻辑与价值嵌入，例如：

第九百五十三条规定：“发展循环经济应当坚持减量化、再利用、资源化，遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。”第一千零二条规定：“能源绿色低碳发展应当坚持节约优先、集约高效、创新驱动、保障安全、有序转型的原则。”第一千零三条规定：“国家完善能源开发利用政策，优化能源供应结构和消费结构，积极推动能源绿色低碳发展。”第一千零一十六条规定：“国家鼓励石油、天然气绿色高效开发，支持石油、天然气勘探开发与可再生能源融合发展。国家鼓励采用先进、集约的石油加工转换方式。国家支持合理开发利用可替代石油、天然气的新型燃料和工业原料。”

第四章“应对气候变化”着重表达国家气候责任，通过“减缓气候变化与碳达峰碳中和”“适应气候变化”“国际合作”等节进行系统性规定，彰显大国担当与科学履约路径。具体法条例如：

第一千零二十五条规定：“国家坚持减缓与适应并重，采取有效措施积极应对气候变化。”第一千零二十八条规定：“国家加强温室气体与气候系统监测，建立健全气候变化监测发布制度。”第一千零二十九条规定：“国家建立应对气候变化信息共享机制，推动相关资源、数据交流共享。”第一千零三十条规定：“国家通过加强生态系统保护、修复和可持续管理，发挥生态系统服务功能，增强应对气候变化的能力。”第一千零三十一条规定：“国家强化应对气候变化基础研究和科技支撑，把应对气候变化作为国家基础研究和科技创新的重点领域，加强关键核心技术研究开发、推广应用。”第一千零三十二条规定：“国家将碳达峰碳中和目标要求全面融入国家发展规划，通过碳达峰碳中和目标推动减缓气候变化。国家实施碳排放总量和强度控制制度，基于碳达峰碳中和目标科学合理确定碳排放指标。”第一千零三十五条规定：“国家建立健全碳排放统计核算制度。国务院统计部门负责组织开展全国碳排放统计核算工作。”第一千零四十六条规定：“国家加强对极端天气气候事件引发的自然灾害综合治理，采取有效措施改善城乡防灾基础条件，优化重大基础设施空间布局，强化应急指挥处置、抢险队伍建设，加强应急装备物资储备，提升极端天气气候事件下综合救援和公众安全保障能力。”第一千零四十九条规定：“国家根据国情、发展阶段和实际能力，承担应对气候变化领域相应的国际义务。国务院生态环境主管部门会同有关部门定期编制国家自主贡献、国家温室气体清单和履约报告。”

绿色发展正塑造着当代中国的社会发展进程，也是中国担当和实现人类命运共同体构建中环境保护承诺的具体体现。正如蕾切尔·卡森在《寂静的春天》中所警示的，人类长期以来的发展路径虽看似平坦舒适，终点却可能有灾难等待；而另一条“人迹罕至”的道路，则提供了保住地球的最后机会。归根结底，选择取决于人类自身。绿色发展是转化粗放型经济增长方式的必由之路，不仅关系到大国命运与长治久安，更是人类实现全球永续发展的核心指针。唯有摈弃旧的经济发展模式，转向环境经济社会协同发展，未来才是可期待的。

管晓薇

北京金诚同达（上海）律师事务所律师，上海律协环境资源与能源专业委员会副主任、上海律师政府法律顾问参政议政库成员，多家能源央企及国企法律顾问、专项顾问

业务方向：能源法、金融法