政府购买法律服务 对接机制的若干思考

2013年第12期    作者:唐文华    阅读 9,718 次

　　党的十八大报告提出了全面推进依法治国的方略。2010年，上海市委作出《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》中指出：“要把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算，坚持谁委托、谁支付的原则，不断强化各级政府购买法律服务的意识。”各级政府在实施过程中，对积极推进购买法律服务制度、继续深化公益法律服务体系、建立完善法律服务对接机制等方面进行了有益的探索与实践。

　　政府购买法律服务，是指政府使用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的律师事务所购买律师法律服务的一项制度安排，属政府采购范畴，适用《中华人民共和国政府采购法》。所谓“对接机制”，是指将政府所需求的法律服务项目，与具有专业资质且最合适的律师事务所（律师）有机衔接、落实，有效完成法律服务项目事项的工作方法和机理。

　　  一、建立政府购买法律服务对接机制应根据《政府采购法》的相关规定

　　（一）政府采购组织模式

　　2003年1月1日起施行的《政府采购法》规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。”集中采购目录，是应当集中采购的货物、工程和服务品目类别项目；采购限额标准，是集中采购目录以外应实行政府采购的货物、工程和服务品目类别的最低金额标准。上海市10多年来就实行集中采购法律服务项目，采购限额标准为人民币50万元以上。

　　（二）政府采购方式

　　《政府采购法》规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”又规定政府采购采用以下方式：一是公开招标；二是邀请招标；三是竞争性谈判；四是单一来源采购等。上海市政府在1998年12月24日就发布了《上海市政府采购管理办法》，经历年来相关配套法规的出台，政府与供应商的对接机制相当完备，但集中采购法律服务项目尚未发育成熟。

　　（三）政府采购模式、方式与法律服务的对接

　　分析政府购买的法律服务的特殊性，不属被政府作为采购人可归集形成采购规模的标准化产品，属于非通用的仅对某部门、某系统、某事项有特殊要求的服务项目。在政府采购组织模式和方式上大多由实施部门依法自行采购。故建立政府购买法律服务对接机制是有法可依、情事所需的。

　　目前的关键是有关方面和部门要结合市、区公共法律服务全覆盖工作体系构建工作指标，细化编制法律服务项目政府采购预算，向各级政府及财政部门上报项目建议书及建议计划，在源头上将政府购买法律服务项目的标的落实好，从而才能推进对接机制的建立和完善。

　　  二、建立政府购买法律服务对接机制是落实政府购买法律服务制度的重要环节

　　政府购买法律服务，是政府发挥律师作用，不断推进服务政府、法治政府、责任政府建设，促进社会管理创新、社会建设发展的一项重要工作。由此可见，该项工作中责任主体是政府，服务主体是律师。

　　基于上述法律服务的特殊性分析，及司法行政部门熟悉了解双方主体情况的特定作用，落实政府购买法律服务的对接任务目前便责无旁贷地落到了司法行政部门，以及律师协会（律工委）。

　　笔者从徐汇区了解到，政府购买法律服务，从性质上看，可分为政府消费类法律服务和政府提供类法律服务。区司法局为建立法律服务对接平台，作出了有益的尝试，而且其他区县也有诸多创新经验。

　　（一）政府消费类法律服务

　　该项服务是政府部门为维持自身正常运转和履行职能所需的各种专业法律服务。主要有：1、规范性文件的制定调整、政府信息公开的事先法律审查；2、重大工程或项目决策投资、重大民生工作安排的合法性与可行性论证；3、房屋征收与补偿的流程与方案的合法性评估；4、重大事项社会稳定风险分析评估；5、信访积案核查；6、政府采购、投资建设和重大城市基础建设等项目招投标，承发包的法律审查；7、招商引资、经济项目谈判及重大经济合同的起草审查；8、重大事件、群体性矛盾、突出信访矛盾的处理和历史遗留问题的解决；9、国企改制方案的法律审查；10、各种诉讼和非诉讼案件等。

　　（二）政府提供类法律服务

　　该项服务是政府部门向社会提供的其职责范围内的用于满足社会公共需要的各种专业法律服务。在政府通过各种途径激发广大律师的社会责任感，鼓励、引导律师为社会提供公益法律服务，律师志愿为社会稳定作奉献的基础上，主要有：1、律师参与人民调解和诉调对接活动；2、法律进社区、律师进小区活动；3、开设法制讲座、提供法律咨询，满足群众法律服务的需求；4、律师在基层指导或参与化解社会矛盾；5、律师为弱势群体提供法律援助；6、律师参与社区矫正和安置帮教；7、中小企业法律服务；8、提供法律援助等。

　　（三）相应的对接机制

　　根据区政府及各部门、各单位的需求，区司法局、区律工委建立法律服务的对接平台，在加强区政府法律顾问团建设的同时，做好审核候选律师事务所（律师）、衔接指导签订委托协议的工作，实现区司法局和区律工委负责审核推荐律师事务所（律师）、服务对象选择委托、律师事务所（律师）提供法律服务的有机衔接。

　　如徐汇区南部医疗中心整体项目，项目法人为徐汇区卫生局，规划用地面积约62000平方米，总建筑面积约147000平方米，是区政府重大民生工程项目，涉及规划设计、工程建设、群体性矛盾等众多法律事务。该区司法局根据区卫生局的需求，会同区律工委，认真筛选律师事务所、选配律师服务团队，指导签订法律服务委托协议，区司法局、区律工委同时加强日常监督指导。目前工作进展稳妥，取得较好的对接效果。

　　  三、完善政府购买法律服务对接机制需多方共同努力

　　（一）要从政府推进律师行业发展导向的高度完善政府购买法律服务对接机制

　　政府在推进法治政府、法治社会建设中，处理涉法事务等方方面面需要律师的参与和服务，政府购买法律服务将成为常态化的政府采购项目。而促进律师行业健康有序发展，维护律师行业的公平竞争和提高律师行业的整体水平也是政府职责的题中之义，由此思考完善对接机制事宜，可能有一举多得之效。

　　1、坚持公开透明、公平竞争、公正和诚信原则。（1）在招募律所时，应贯穿优质优先，发挥政府导向作用的精神，促进律所向规模化、专业化、规范化、品牌化、国际化方向发展；（2）在评审律所时，要引导律所之间良性有序竞争，以质取胜，杜绝低价招揽业务和不正当竞争。

　　2、妥善设置参与政府购买法律服务的律所（律师）的资格和条件。《政府采购法》等法律法规对供应商的条件等规定应当遵循。在此基础上，则应根据法律服务的特点予以具体化和特定化。如：（1）律所规模化要求（参与信访、纠纷调解等人员要求）；（2）专业化要求（招商引资、项目建设、国企改制、行政执法、劳动人事等领域具有专长的若干知名律师组成的专业法律服务团队，专业优势和过往业绩等）；（3）规范化要求（管理制度健全、业务质量控制、劳动合同签订履行、社会保险办理、税收缴纳贡献、有无行政处罚处分情况）；（4）政治性要求（执业理念、政治素养、社会经验和社会大局观）：（5）其他要求（过往荣誉）等。

　　3、合理确定评审标准和方法。（1）不应采用最低评价法。在预算范围可能的情况下，应视情优质优先、按质论价；（2）可采用综合评分法。将价格、专长、信誉、业绩、服务、管理、响应热情等各要素，以及相应的比重或权值在招标文件中事先规定。在评审时，评审人员应当独立对每个有效参与律所的标书进行评价、打分，然后汇总评选结果。

　　（二）要从培育与发展专业化的社会组织的角度完善对接机制

　　律师行业是一种特殊的服务行业，律师协会（律工委）是律师依法组成的社会团体，受同级政府主管部门的指导和监督。党的十八大吹响全面深化改革的号角，紧紧围绕更好地保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革是全面推进依法治国方略之一。随着《政府采购法》实施细则的即将出台和国家逐步完成政府购买公共服务的顶层设计，以及各级领导干部的观念更新，政府购买法律服务将从注重程序合规向专业化采购转变，从注重过程控制向结果评价转变。随着政府职能的转变和市场主体的培育和发展，将逐渐交由专业化的社会组织提供对接服务。由此，为尽快培育与发展专业化的社会组织应当及时地制定时间表和路线图。

　　（三）要从发展综合大所、专业强所和精品小所的思路完善对接机制

　　政府购买法律服务，为律师业务提供了新领域，也为律所管理拓展了新思路、迎来了新挑战。首先，律师、律所应当选准专业方向和功能定位，为能提供政府某部门、某单位该方面专业的法律服务打下扎实的自身基础；其次，应当组成相对稳定的律师专业服务团队，为能应对相对复杂的专业问题及时提供一专多能的法律服务；第三，可以考虑调整或扩大律所的规模，形成人才、专业等方面的综合规模品牌优势，为能充分应对疑难复杂的专业及其他问题更好地提供优质高效的法律服务。也可以考虑律所与律所的联合或联盟，积极参与政府采购活动，充分发挥律师独特的作用。●