“双碳”背景下算力基础设施项目建设全过程法律风险管理对策

2025年第04期    作者:郑冠红    阅读 7 次

近年来，国家越来越重视发展新质生产力，提升算力水平、推进算法突破和数据开发使用成为发展热点。实践中，算力规模不断扩大，网络布局逐步优化，算力能力明显提升。与此同时，“双碳”目标（碳达峰、碳中和）成为国家战略的核心，《上海市新型基础设施领域碳达峰实施方案》等地方政策相继出台，将绿色低碳纳入算力基础设施项目建设新要求。本文从“双碳”背景下国家对算力基础设施建设的制度要求出发，结合行业和司法实践，对项目建设阶段的典型风险进行梳理提示，以期为算力基础设施建设的法律风险管理提供参考。

一、“双碳”背景下对算力基础设施项目建设的制度要求

2023年10月，工业和信息化部等六部门印发《算力基础设施高质量发展行动计划》，提出“算力基础设施是集信息计算力、网络运载力、数据存储力于一体的新型信息基础设施，可实现信息的集中计算、存储、传输与应用，呈现多元泛在、智能敏捷、安全可靠、绿色低碳等特征”。算力基础设施的早期形态是数据中心，然而随着数字经济的不断发展和国家“东数西算”工程的推动，智算中心、超级计算中心等新型算力基础设施形态逐渐兴起。

算力基础设施的建设规模不断扩大，与此并行的是能源消耗和碳排放问题日益显现。全国范围内，算力基础设施的电力消耗正在急剧增加。在当前形势下，算力基建的绿色低碳发展导向主要是通过设定电能使用效率（Power Usage Effectiveness，PUE）的严格上限以及提升可再生能源的使用比例，推动算力基础设施向更加绿色、可持续的方向发展。《算力基础设施高质量发展行动计划》明确指出，算力碳效是兼顾服务器的碳排放量和算力性能的综合指标，指服务器使用周期内产生的碳排放与所提供的算力性能的比值，为服务器设备设计、选型提供重要参考；要“优化算力能源结构，推动绿色算力网络建设”，要求全周期贯彻节能减碳的原则，从算力中心的设计建设、技术选型到设备选择等各个环节提升算力的碳效水平。

1.能源效率要求：降低PUE与提高可再生能源利用率

根据2021年12月发布的《贯彻落实碳达峰碳中和目标要求推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案》，到2025年，全国新建的大型和超大型数据中心的PUE值将显著降低，目标是降至1.3以下；同时，要求数据中心可再生能源的使用比例大幅提高。此外，2024年7月，国家发改委发布的《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》提出，到2025年底，所有新建和改扩建的大型、超大型数据中心的PUE值要降至1.25以下，且国家枢纽节点新建的数据中心将有超过80%的电力来自绿色电力。

2.强化节能监管：《固定资产投资项目节能审查办法》的全面修订

为了更好地适应“双碳”战略，落实能耗调控政策，国家发改委对《固定资产投资项目节能审查办法》进行了全面修订，新《办法》已于2023年6月1日起实施。根据这一新规，大多数数据中心在建设过程中必须获得节能审查意见。没有通过节能审查或未进行审查的项目将面临严重后果，包括不得开工建设或已经建成的部分无法投入使用。即使是那些不需要单独进行节能审查的项目，也需要在项目可行性研究报告中明确分析能源使用、节能措施及能效水平等问题。同时，对于项目节能报告中涉及的能效水平、能源消耗等数据，节能审查机关将重点审查电力消耗、PUE等指标，确保其符合地方“双碳”规划要求。此外，新规还明确指出，若建设地点、内容、规模或能效水平发生重大变化，且年实际能源消耗超出节能审查批复水平10%以上，则必须申请节能变更，避免出现“建后超标”的问题。

3.算电协同：区域协同与绿色电力融合

2023年12月，国家发改委等五部门发布的《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》提出“算力电力协同”，推动西部地区的可再生能源（如风电、光伏）与东部地区的算力需求实现高效对接。例如，贵州、甘肃等西部枢纽节点依托低电价和绿电优势，承接非实时算力需求，东部节点则聚焦低延时业务，形成“绿电西送、算力东输”的区域协同格局。《新型数据中心发展三年行动计划（2021—2023年）》等相关政策鼓励企业在启动算力基建时，探索建设分布式光伏发电、燃气分布式供能等配套系统，从而引导项目向新能源发电侧发展，实现就地消纳新能源。

二、算力基础设施项目建设的主要法律风险及管理对策

（一）项目发包阶段

算力基础设施建设在发包时，应当特别关注承包商的资质问题，这不仅直接关系到工程建设的质量安全，也是行政监管的重点。算力基建项目通常涉及多个专业领域，如机电、通信等，可能涵盖配电、暖通、消防等多个专业。对于通信用数据中心基础设施建设项目（机电工程）而言，其中的传输设备安装工程、通信电源工程等均已包含在通信工程施工总承包资质范围内，且通信用数据中心属于通信建筑，为通信行业中的工业工程，因此通常要求具有通信工程施工总承包资质。但发电机组系统、空调冷源系统等设备安装工程不在通信工程施工总承包资质范畴内，实践中对于此类系统安装工程通常要求具有机电工程施工总承包资质。此外，实践中还可能存在要求承包商在具备总承包资质的同时，还应具备装饰装修、消防等其他专业工程施工资质的情况。

除此之外，算力基础设施项目采用工程总承包模式（EPC/DB）发包时，承包商是否仅具备相应的设计或施工单一资质即可，还是需要按照《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十条的规定同时具备设计和施工双资质，也成为实践中的争议焦点。

在目前的操作实践中，一般像政府自建的数据中心项目多采用EPC模式。此类数据中心项目的招标人均为政府部门，其在发布招标公告时即明确要求总承包商同时具有设计及施工双资质，如2023年徐闻县政务服务数据管理局发布的《徐闻县智慧城市项目EPC总承包招标公告》、2023年潜江市政务服务和大数据管理局发布的《潜江市智慧城市建设项目一期总承包招标公告》。但是由于《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的效力层级仅为行政规范性文件，适用范围仅限于房建市政项目，因此部分地方、部分行业基于发展需要，仍接受单资质承揽工程总承包项目。

法律风险管理对策：基于实践情况，根据项目具体建设内容、建设标准、承包范围等，市场主体对于专业资质的要求和理解存在差异，且由于没有明确的法律法规规定算力基建项目的专业资质，对于承包商资质的设定仍需依据项目实际情况而定，以免因资质要求不合理导致不合理的限制或排斥潜在投标人风险。

此外，行业内对于算力基础设施项目建设分阶段管理的需求进一步增加了资质设定的复杂性。如部分电信运营商为满足业务的弹性需求，将数据中心机电工程标段进一步分为大、小机电两个次标段（其中，大机电工程包括数据中心机房的高低压变配电、发电机机组、冷水机组、冷却塔等，小机电工程包括UPS电源、48V开关电源、蓄电池组等通信电源工程和机房精密空调、新型空调末端、机房内走线架、装修等空调末端工程），不同阶段采用EPC模式时往往选用不同的资质设定方式（如部分省份倾向于机电工程EPC单资质发包，部分省份则倾向于双资质发包）。基于此，对于不同阶段的数据中心EPC工程发包如何考虑单资质和双资质的适用问题，目前业界尚存争议。鉴于数据中心工程的复杂性和特殊性，从行业行政主管部门层面颁发相应指导意见或出台相关管理细则，对于数据中心EPC工程的资质设定则更具指导意义。

（二）项目建设履约阶段

算力基础设施项目发包后即进入建设履约阶段。传统建设模式面临建设周期长、参建单位众多、管理复杂、质量责任界定难、审批流程繁琐等问题，难以满足算力基建项目在行业交叉融合、高度集成化和多样化建设标准方面的需求。特别是算力基建项目涉及大量的关键设备采购与供应商管理，供应链结构复杂，因此选择设计—采购—施工总承包（EPC）或设计—施工总承包（DB）模式显得尤为重要。在采用EPC/DB工程总承包模式发包时，《发包人要求》是发包人提出的关于实现工程项目发包目的的相关规定，也是集中载明发包人有关工程建设范围、规模、功能、标准等要求的文件，因发包人要求错误导致的履约风险值得各方关注。

在上海数众投资管理有限公司与上海市安装工程集团有限公司建设工程施工合同纠纷[（2019）沪民终72号]中，发承包双方在合同组成文件《上海移动能率IDC扩初设计方案书》中明确房屋现状为“抗震烈度7级以上”，经同济大学房屋质量检测站检测，房屋X方向的层间位移角不满足现行抗震规范关于框架结构层间位移角1/550现值的要求，承包商因此进行了加固，实际增加了加固工程费用6209540元，双方就该项费用的承担产生争议。发包人认为，该费用应当包含在合同总价款范围内，不应另行增加价款；但承包商认为，加固工程产生的原因是发包人提供的《上海移动能率IDC扩初设计方案书》中的数据与现场实际数据不符。最终，上海市高级人民法院判决认为，项目发包人数众公司在安装公司报价前提供了错误数据，导致工程量变更，相应加固费用应计入增加的工程款范围。

法律风险管理对策：建设单位应注重前期工作的深度，提升咨询质量，确保《发包人要求》详尽准确，避免履约阶段的风险。从合同与法律角度而言，《发包人要求》不仅应明确其产能、功能、用途、质量、环境、安全要求，并且要规定偏离的范围和计算方法，以及检验、试验、试运行的具体要求。对于承包人负责提供的有关设备和服务，如对发包人人员进行培训和提供一些消耗品等，应在《发包人要求》中一并明确规定。根据《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）的约定，《发包人要求》通常包括但不限于以下内容：功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验、文件要求、工程项目管理规定等其他要求。

（三）验收交付阶段

在项目交付阶段，验收程序是确保项目质量和性能的重要环节，旨在确保项目按照设计要求和技术标准建设完成，具备安全、稳定、高效的运行能力，并直接与工程价款结算相关联。

与房屋建筑项目不同，算力基建项目的验收不仅要求土建合格，还需符合特定的性能标准。发包人常设定性能、产能、能耗等指标，这使得质量验收标准更加复杂。在判断项目质量是否合格时，不仅要依据法定标准，也需依据合同要求。若项目未达最低验收标准，应视为该项目无法使用，从而导致合同目的无法实现。这点与工业项目的验收要求存在类似之处。例如，在广东德嘉电力环保科技有限公司与山西漳电蒲州热电有限公司建设工程施工合同纠纷[（2020）晋08民终1157号]中，EPC合同中约定了承包商的承包范围包括设备的供应和性能验收，并对性能验收的程序、稳定运行的时间、处理水量等验收标准有着明确约定，此类要求应构成发包人对于承包商交付最终工程成果的验收要求。同时，该项目总承包合同对于设备性能验收与业主签发工程验收证书的关联性有着明确界定，约定设备通过可靠性运行试验后，业主才签发验收证书，也即本案中“设备通过性能测试”是业主接受工程的前提。案涉工程实施期间，发承包双方进行了168小时的设备运行调试，但未能符合合同约定的处理水量。承包商认为本项目土建安装工程已经交付，工程验收已经合格，发包人应当结清工程款。但法院审理认为，承包商所承担的工作不仅仅是交付土建安装工程，还应当配合业主完成设备调试，并达到约定的废水深度处理水量，故对于承包商的抗辩未予支持。

因此，在判定算力基础设施项目的性能指标时，需要在可靠性、能效以及验收规范的强制性标准等多方面进行平衡，在保障工程建设投产使用红线的基础上，达到实现投资建设目的的理想目标。

法律风险管理对策：算力基建项目的验收程序有别于房屋建筑与市政基础设施项目，其中，初步验收、试运行、终验以及验收环节的检验测试等内容决定着项目建设指标能否实现。同时，因算力基础设施项目的验收流程并未形成统一的规范标准，项目管理团队需结合发包人要求以及属地化监管的要求，及时调整和完善验收流程实施方案，避免因未经竣工验收擅自使用而引发的法律风险。对于分批分期建设的大型算力中心，发承包双方需提前规划，并与主管部门保持良好沟通，明确不同单体或机房模块的竣工验收状态；同时充分考虑算力基础设施投产运营的实际需求，在建设周期、建设标准的设定上给予充分落实，确保建设阶段与使用阶段的顺畅衔接。在签订工程总承包合同时，应结合项目实际情况，选择合适的合同文本，并注重遵循行业内相关验收标准规范。同时，在合同文本中有针对性地调整验收流程，明确发承包双方在验收程序中的权利和义务，并在专用条款中针对本项目的特殊验收要求、验收指标未达成的处理方案等进行详细约定。

结语

未来，随着“东数西算”工程的深化与碳市场的扩展，算力基建的法律风险管理将更加复杂，需以创新思维应对政策、技术、市场的多重挑战。在“双碳”目标的驱动下，算力基础设施项目的法律风险管理需以政策合规为核心，贯穿“绿色设计—低碳建设—智慧运营”全周期。律师在实务操作中应结合算力基础设施项目的发包、履约、验收等主要环节，进一步关注强化合同绿色条款，将“双碳”指标纳入履约评价体系，建立动态风险评估机制，定期审查政策变化与技术迭代影响。提倡在项目建设中联合能源、法律、技术专家构建风险防控网络，为算力基建项目全周期保驾护航。

郑冠红

上海市建纬律师事务所合伙人，上海律协环境资源与能源专业委员会委员，中国电子节能技术协会工程总承包分会理事、全国建设工程招标投标行业一体化服务平台专家

业务方向：工程总承包（EPC/DB）、基础设施建设、招标投标