《治安管理处罚法》修订亮点解读

2026年第01期    阅读 8 次

主  持  人： 卢意光 上海律协行政法专业委员会主任、上海市通力律师事务所合伙人

嘉       宾： 丁　钰 上海律协行政法专业委员会副主任、上海中联律师事务所合伙人

陈振宇 上海律协行政法专业委员会副主任、上海市汇业律师事务所律师

奚明强 上海律协行政法专业委员会委员、上海中联律师事务所律师

文字整理： 许   倩

 

卢意光： 大家好，欢迎来到《上海律师》2026年第一期“法律咖吧”。2026年1月1日，新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）正式施行。此次修订直面诸多社会关切，如首次将学生欺凌明确纳入法律规制范畴、细化了对低龄未成年人违法行为的处罚与矫治规则、明确了正当防卫的认定标准、强化了对高空抛物的规制等。今天，我们邀请到丁钰、奚明强、陈振宇三位专业行政法律师，一起讨论《治安管理处罚法》的相关话题。首先，从宏观上看，这次修订有哪些亮点？

 

丁钰：新修订的《治安管理处罚法》关注到城市精细化治理过程中的一些新问题，比如养犬违法行为以及居民生活安宁权。此次修订对旧法未涉及的行为设定了相应的处罚条款，体现了对社会热点话题的关注，回应了城市生活中居民对常见治安纠纷的关切。随着社会经济的发展，原来的《治安管理处罚法》可能存在规定不够精细之处。此次修订在广泛征求意见的基础上，关注了养犬、噪声污染、安宁权等问题，体现了立法对社会文明进步的回应与适应。未来出现新的治安问题时，仍可通过听取民意、完善立法来应对，这既符合立法规律，也契合社会治理现代化的方向。

在执法规范化方面，新修订的《治安管理处罚法》考虑到部分执法场景风险较低、技术条件成熟，如今监控探头、执法记录仪等电子设备已普及，执法技术水平提高，并非所有场景都需两名执法人员。例如在事实清楚、争议不大的简易案件办理中，一名执法人员也可确保执法效率。这体现了执法程序优化与技术进步的有机结合。

在未成年人违法方面，比如校园霸凌问题，此次修订针对未成年人身心早熟、违法低龄化趋势，完善了相应规制措施。

在老年人违法方面，原规定对70周岁以上老年人一般不执行行政拘留，此次修订结合老年人身体状况改善等因素修改了相关规定，体现了过罚相当原则。

 

奚明强：行政拘留作为限制人身自由的行政处罚，依法由公安机关专属执行。新修订的《治安管理处罚法》第一百四十一条规定了该法与其他法律的衔接规则：其他法律中规定由公安机关给予行政拘留处罚的，或者公安机关依照《枪支管理法》等法律实施处罚的，其处罚程序均适用本法规定；对于本法第三十二条、第三十四条、第四十六条、第五十六条规定给予行政拘留处罚，其他法律同时规定给予罚款等处罚的行为，由相关主管部门依照相应规定处罚，需要给予行政拘留处罚的，由公安机关依照本法规定处理。这体现了行政拘留的专属实施权，以及多法并存时的权限划分规则。

 

卢意光：针对社会发展过程中出现的、此前公众关注较少的新型违法行为，如公共安全、网络空间等领域的违法问题，这次修订作了哪些具体回应？

 

奚明强：以高空抛物为例，20年前就有观点认为仅靠民事诉讼难以有效遏制此类行为。2021年《刑法修正案（十一）》增设高空抛物罪，但行政规制长期缺失。如今新修订的《治安管理处罚法》第四十三条将其纳入处罚范畴，形成行刑衔接的治理体系，弥补了法律空白。

 

丁钰：近期，烈性犬伤人事件在网络媒体上引发热议。新修订的《治安管理处罚法》对养犬问题作出回应，将违法养犬行为纳入规制。此前，部分城市（如苏州）已通过地方立法先行探索，要求烈性犬戴嘴套、拴绳等，否则主人将承担行政法律责任。从法律功能看，民事侵权赔偿侧重事后救济与损失填补，而行政规制更强调事前预防与秩序维护，二者相辅相成。《2025年中国宠物行业市场报告》显示，截至2024年底，中国宠物总量已达4.3亿只，其中城镇犬猫数量超过1.2亿只，远超新生儿数量。随着养犬成为普遍社会现象，确有必要通过多层次法律规范加以约束。

另外，无人机管理也面临挑战。随着低空经济发展，无人机应用场景增多，违反飞行空域管理规定擅自飞行（俗称“黑飞”）可能危及公共安全，曾出现过无人机闯入机场导致所有航班受影响的案例。不过，治理需平衡安全与便利——部分航拍爱好者反映，临时性拍摄若审批流程过长，可能错失拍摄时机。需要明确的是，无人机管理实行空域分类管理，依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规区分管制空域与适飞空域；新修订的《治安管理处罚法》第四十六条仅针对违反空域管理规定且情节较重的行为给予拘留处罚，并非所有未履行审批程序的飞行都构成违法。行政处罚与治安处罚需梯次衔接，既保障公共安全，也为合理飞行需求留出空间。

 

奚明强：我作些补充。关于无人机管理，首先是限飞区域，包括发电厂、机场等关键基础设施周边，这些区域以外需根据空域类型和无人机类型依法管理。我们曾处理过无人机在拍摄过程中穿越发电厂烟囱的案件，无人机若在其间坠落可能造成安全事故，若携带物品坠落则更可能构成危害公共安全犯罪。其次，部分违法行为主观恶意明显，例如破解电子围栏技术在禁飞区强行起飞，这是明知违法而故意为之。

关于饲养动物管理，新修订的《治安管理处罚法》第八十九条属于有限的进步，仅针对“致使动物伤害他人”等结果行为进行处罚，缺乏预防性规定。这留下一个现实问题：流浪猫狗可能影响生态环境、传播人畜共患病，对其进行定点投喂是否构成法律意义上的“饲养”或“管理”？根据《民法典》，长期固定投喂流浪猫狗可能被认定为管理人，但《治安管理处罚法》第八十九条的“饲养”是否涵盖此种情形，仍需进一步解释。

 

丁钰：这点确实有争议。例如，小区某处一旦被当作固定投喂点，多人持续投喂会导致流浪猫聚集繁殖，既影响生态环境，也可能产生噪声、卫生等问题，影响居民生活。若有人主张驱逐清理，有可能引发与动物保护人士的对立。这一困境难以通过新修订的《治安管理处罚法》第八十九条解决，因为该条针对的是“饲养烈性犬等危险动物”，而流浪猫狗是否属于“饲养”范畴、是否构成“危险动物”，存在解释空间。此类问题更多涉及基层治理、物业管理与社区协商，反映出城市治理的复杂性。

 

奚明强：《动物防疫法》对动物疫病预防有明确规定：饲养动物应履行强制免疫义务，对流浪动物应依法捕捉、收容、处置。若定点投喂被认定为“饲养”或“管理”，则投喂人可能成为强制免疫的责任主体，但实践中这一认定存在困难。此外，流浪猫聚集可能影响环境卫生，其捕食野生鸟类的行为也可能破坏生态平衡。

由此可见，流浪动物管理涉及多部法律衔接：《动物防疫法》侧重疫病预防，《民法典》调整侵权责任。而新修订的《治安管理处罚法》第八十九条仅处罚“致使动物伤害他人”的结果行为，未将“未履行强制免疫义务”“放任流浪动物繁殖”等情形纳入规制范围，是一种结果导向而非预防导向的立法选择。

 

卢意光：对于网络空间问题，本次修订有何回应？

 

奚明强：侵入计算机信息系统行为日益普遍，且随着技术工具扩散，实施门槛降低，不再局限于专业技术人员。对此，新修订的《治安管理处罚法》第三十三条规定对“违反国家规定，侵入计算机信息系统或者采用其他技术手段，获取计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据，或者对计算机信息系统实施非法控制的”且“造成危害的”行为给予拘留处罚。这体现了与《刑法》第二百八十五条的行刑衔接：对于情节严重的行为依法追究刑事责任，对于造成危害但尚未达到刑事立案标准的行为给予治安管理处罚，从而形成对计算机信息系统安全的分层保护。

 

卢意光：对于社会普遍关注的正当防卫制度，本次修订有什么突破？

 

奚明强：新修订的《治安管理处罚法》将《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称《解释》）中“关于制止违反治安管理行为的法律责任问题”的规定上升为法律，作为该法第十九条。此前，《解释》系公安部制定的规范性文件，对公安机关执法具有内部约束力，但效力层级有限。此次立法吸收，不仅增强了规范效力，更通过立法程序完善了正当防卫的认定标准，为执法和司法提供了更具权威性的依据。

 

丁钰：实际办理的治安案件中，互殴类案件较难处理，多由邻里矛盾、宅基地纠纷等民事纠纷引发。基层公安机关面临的困境在于：此类案件数量庞大，若机械套用刑事案件的证据标准与审核程序，将导致行政效率大幅下降；但若过度简化，又易引发当事人对处理结果公正性的质疑。

我认为，鉴于行政拘留是短期内限制人身自由的处罚，其证明标准不应低于刑事诉讼中的“排除合理怀疑”。行政拘留5日、10日或15日对当事人的名誉、就业及家庭生活造成的实质影响，足以要求执法机关在事实认定上必须达到最高程度的盖然性，不能因办理的是行政案件而降低执法的规范化程度。以之前实践中常见的“还手即互殴”现象为例：一方主动挑衅并实施攻击，另一方出于本能进行阻挡或反击，最终却因缺乏证据证明“反击”的防卫性质，双方均被处以行政拘留，被处罚的防卫方往往感到不公。究其原因，在于基层执法受制于客观条件——无监控覆盖、言词证据矛盾尖锐，导致证明正当防卫的取证成本过高，办案机关倾向于选择“各打五十大板”的简易处理方式。这实质上是执法效率与实质正义之间的冲突。现实中，大量冲突处于“刑民交叉”的灰色地带，例如网络热议的“车库打人”事件，行为人出于激愤对第三者实施暴力。此类案件虽未达到刑事立案标准，但如何定性处理，直接考验公安机关的执法智慧。

社会治理的核心在于弘扬正气，而执法的生命力在于公正。若执法陷入机会主义或机械主义的窠臼，则正义将无从彰显。此次《治安管理处罚法》的修订并非对正当防卫概念的简单重申，而是基于过去行政审判与基层执法经验的系统总结，通过细化规则，为制止不法侵害、见义勇为、正当防卫等行为的精准识别提供了更具操作性的法律依据。此举旨在改变过去“和稀泥”式执法导致的社会效果不佳问题，通过法律的宣示功能与教育意义，明确告知社会成员：在面对正在进行的不法侵害时，法律鼓励并保护必要的防卫行为。

 

陈振宇：关于治安处罚领域此前是否存在正当防卫原则的问题，我与丁律师的观点不太一样。《治安管理处罚法》虽然在学理上被归入“行政刑罚”范畴，但刑法中的理论原则能否当然适用于治安管理处罚领域，此前一直存在争议。刑法上的正当防卫制度建立在严格的构成要件与证明标准之上，而治安案件在证明标准、程序设置及执法效率要求等方面均与刑事案件存在显著差异。因此，在此次修订之前，并非所有人都认同刑法中的正当防卫理论可以直接适用于治安管理处罚领域。从这个意义上说，《治安管理处罚法》此次修订的核心价值在于以立法形式明确了在办理治安处罚案件的过程中，同样应当考量正当防卫因素。这一规定并非对既有实践的简单确认，而是将原本停留于朴素正义层面的原则正式转化为具有法律约束力的裁判规则，为公安机关办理此类案件提供了明确的方向指引。这一制度的确立，不仅是法律体系的自我完善，更是对社会正义的实质性彰显。

 

奚明强：我补充两点。第一，正当防卫作为违法阻却事由，在《刑法》和《民法典》中均有明确规定，基于法律体系的协调性，其在治安处罚领域同样具有法理上的正当性。此前《解释》虽已涉及，但其作为规范性文件，效力层级较低且标准不够明确。

第二，治安案件与刑事案件均由公安机关办理，在查清事实、认定正当防卫方面，公安机关具备同等的证据调查能力。因此，正当防卫的事实认定不应因案件性质而降低标准。新修订的《治安管理处罚法》明确了正当防卫的认定标准，有助于统一执法尺度，减少“和稀泥”现象。

 

卢意光：在依法治国的大背景下，本次修订在执法规范化建设方面采取了哪些举措？

 

陈振宇：关于执法规范化，新修订的《治安管理处罚法》有一个重要制度安排，即明确了全程同步录音录像要求。此前，同步录音录像在刑事诉讼中已有规定，但治安处罚领域缺乏法律层面的强制要求。实践中，面对被处罚人提出的查看录音录像要求，部分公安机关以“行政案件非必须录音录像”为由不予提供相关资料，引发争议。新修订的《治安管理处罚法》在多处程序中明确了公安机关的同步录音录像义务，比如第九十七条、第一百零三条、第一百零八条分别规定了在执法办案场所询问时、当场检查时、由一名人民警察进行询问/扣押/辨认/调解时，应当全程同步录音录像。同时，第一百三十七条要求公安机关履行同步录音录像运行安全管理职责，完善技术措施；第一百三十九条第（十三）项明确，人民警察有剪辑、删改、损毁、丢失办理治安案件的同步录音录像资料的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。全程同步录音录像通过技术手段保障执法规范化，有助于提升执法透明度和公信力。

 

奚明强：2018年《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出了同步录音录像的行政执法要求，上海等地已率先实践，公安部也出台了相关规定。此次修订《治安管理处罚法》是将前期探索上升为法律，体现了制度的成熟与完善。值得注意的是，此前实践中存在认识偏差：部分公安机关认为，虽有同步录音录像，但未明确规定必须作为证据提供，故可不予提供。对此，法院在相关裁判中未予支持，要求公安机关依法提供。正如陈律师所说的，同步录音录像的规范意义在于保障执法透明，不能因“未明确作为证据”而拒绝提供。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》参照《刑事诉讼法》关于证据的规定，明确“可以用于证明案件事实的材料，都是证据”，为录音录像作为证据使用提供了依据。

 

卢意光：治安违法记录封存制度也是本次修订的亮点之一，各位对此有何看法？

 

陈振宇：违反治安管理记录封存是一项非常重要的制度。我接触的治安处罚案件中，相较于罚款、拘留等直接的法律后果，当事人往往更关心处罚记录对其未来生活、求学、就业的影响。实践中确实存在“一处违法，处处受限”的情况，为了改变这种因轻微违法而过度受限的现象，新修订的《治安管理处罚法》第一百三十六条规定：“违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。”这一查询限制不仅适用于社会公众，也包括对当事人本人查询的严格约束——若本人可以随意查询，则企业在招聘过程中可能变相要求劳动者提供相关记录，制度效果将大打折扣。在肯定制度进步的同时，也需关注其落地过程中尚待明确的问题：一是封存制度实施后，公安机关是否具有主动通报的职责，比如将党员的受处罚情况告知其所在单位？对此，目前尚无明确规定。二是对于依法需要进行政审的岗位，如公务员、事业单位工作人员等，相关单位是否仍可调取考生被封存的治安处罚记录？对此，法律条文虽未直接回应，但根据现有制度精神，一般认为此类查询仍可依法进行。换言之，封存制度主要影响一般企业单位的用工背景核查，而不改变特定岗位的政审规则。

此外，针对封存制度实施后出现的部分误读亦需澄清。比如对于吸毒人员的管理，违法记录封存并不意味着专门管控措施的废止，相关管理制度依然有效运行，社会公众对此不必过度担忧。整体而言，封存制度体现了过罚相当原则，使法律后果与违法行为相适应，是法治进步与社会治理精细化的体现。

 

奚明强：客观上来说，治安管理处罚与刑事处罚存在性质上的差异。刑事处罚通常包含明确的矫正过程，而治安管理处罚以短期拘留和罚款为主，并无系统性的矫正措施。在这个意义上，违法记录本身即构成一种社会性矫正。因此，不能站在机械唯物论的角度，简单依据刑事处罚的逻辑推导出行政处罚应当如何设定。同时，这类问题的凸显也与就业环境密切相关。劳动力市场供不应求时，用人单位对行政处罚记录的关注度相对较低；劳动力市场供过于求时，用人单位则会优先考虑录用无违法记录的人员，这是客观规律使然。从这个角度而言，即便出于就业竞争的考虑，公民也应当自觉守法——毕竟无人强迫他人违法，而违法行为必然伴随着相应的法律后果和社会影响。

 

卢意光：最后，如何把握未成年人惩戒与保护的新尺度？

 

丁钰：我们在走访中发现，校园霸凌现象值得关注。如今，很多孩子对法律责任年龄有认知，有的甚至借此形成“小团体”欺负同学。因此，家校联动很有必要，必要时还需治安管理介入。此外，学校治理也存在一定问题，比如公办学校与区教育局长期保持工作联络，使得家长举报后的处理效果受限。

《治安管理处罚法》修订后，对未成年人违法的处理更趋精细：第二十三条规定，对已满14周岁不满16周岁、已满16周岁不满18周岁且初次违反治安管理的未成年人不执行行政拘留，但情节严重、影响恶劣的除外，这为矫治严重不良行为提供了手段。同时，第一百三十六条规定对未成年人的违法记录予以封存，这既体现了教育挽救，也保护了涉事未成年人的未来发展机会。

不过，关于吸毒记录的处理，我认为现行规定值得商榷。第一百三十六条将吸毒记录纳入封存范围，但吸毒行为与一般的治安违法行为有本质区别——毒品治理关乎公共安全，《禁毒法》也建立了专门的管控体系。从社会效果看，对吸毒人员保持必要的信息透明，有助于形成持续的社会监督和威慑，防止其复吸。毕竟，禁毒关乎民族情感和历史记忆，制度设计应体现这一特殊性。

封存吸毒记录的规定体现了专家立法与民众朴素法律认知之间的错位，网上虽有讨论上升到民族性，我认为这并非核心问题。从立法初衷看，这一规定可能欠考虑，其妥当性有待理论界和实务界进一步研究和观察。

总之，新法在校园霸凌方面降低了对原本可能不被拘留的未成年人的处罚门槛，同时在违法记录的查询与公开上收紧，这是亮点；但关于封存吸毒记录的规定，我认为有待商榷。

 

奚明强：当年少教所和工读学校调整时，社会上有不同的声音。因为这些机构的价值不仅在于教育矫治涉事未成年人，更在于保障其他未成年人的受教育权和人身安全，若仅强调前者而忽视后者，是对社会整体利益的漠视。今天，未成年人违法治理问题再次引发热议。虽然新修订的《治安管理处罚法》规定对情节严重、影响恶劣的未成年人可执行行政拘留，但不能将治理责任完全归于法律，这本质上是组织管理问题——未成年人违法与老年人违法有相似的深层原因，都与社会组织化程度下降、基层治理能力不足有关。这一问题最终需要通过提升社会组织化程度、完善基层治理体系来解决，而非仅靠法律惩戒。

 

卢意光：本次咖吧到此结束，感谢三位嘉宾参与讨论。

 

（本文内容根据录音整理，系嘉宾个人观点，整理时间：2026年2月26日）

 

 

 

 

编者按：

2025年11月22日至23日，第二十届华东律师论坛圆满举办。本届论坛以“党建引领律师行业发展新征程”“新质生产力赋能与行政法律服务创新”“民营经济高质量发展的刑事司法保障和辩护代理工作”“民商法治新趋势与金融证券法律业务数字化转型”“全球视野下的跨境法律服务”为选题征集了华东六省一市（上海、江苏、安徽、福建、浙江、山东、江西）的数百篇论文，经大会组委会评选，上海市评选出获奖论文15篇（一等奖1篇、二等奖4篇、三等奖10篇）。本期“实务研究”刊登的是一等奖和二等奖论文。