行政处罚中的行政机关负责人集体讨论程序研究

2025年第05期    作者:卢意光 赵文婷    阅读 20 次

一、序言

集体讨论程序，是指对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当通过集体讨论决定处罚的程序。该项程序的理论主要来源于民主集中制、行政首长负责制与正当程序原则等。

这一程序在1996年出台的《行政处罚法》中正式确立，作为行政机关行使行政处罚权的法定程序，经多次修订后，在法治政府建设中有着重要地位。现行的2021年修订版《行政处罚法》第五十七条第二款明确规定，对情节复杂或重大违法行为给予处罚，需行政机关负责人集体讨论决定。该程序既是对处罚权力的刚性约束，也通过凝聚集体智慧，让处罚决定在合法与合理间达到动态平衡，从制度上保护行政相对人的合法权益，在遏制执法随意性、规避决策风险方面发挥着“安全阀”的作用。

行政机关对适用集体讨论程序的案件范围已形成基本共识，各领域规范也细化了重大、复杂案件的具体范围。但实践中，因对程序内涵认识不足，且缺乏统一配套机制，导致在程序节点、参与人员、表决机制及受委托组织能否实施等问题上存在分歧。因此，有必要重新审视该制度，以发挥其应有的功能。

二、行政处罚中集体讨论的程序节点

关于行政处罚案件集体讨论的程序节点问题，即何时进行集体讨论，需要结合《行政处罚法》第五十七条、第五十八条、第五十九条及第六十五条等有关案件调查终结、法制审核、处罚决定及听证结束的条款，并综合《行政处罚法》的体系架构及其立法本意来判断。

（一）集体讨论与案件调查终结、法制审核及行政处罚决定之间的关系

首先，集体讨论应当在案件调查终结后、行政处罚决定作出前进行。结合《行政处罚法》第五十七条第一款和第二款的规定，作出行政处罚决定有行政机关负责人决定和负责人集体讨论决定两种方式。其中，第一款规定行政机关负责人对调查结果进行审查，根据不同情况，由轻到重作出违法事实不成立不予处罚、违法行为轻微依法可以不予处罚、确有违法根据情节轻重作出处罚以及涉嫌违法移送司法机关这四种决定；第二款规定“情节复杂或者重大违法”案件应当经行政机关负责人集体讨论作出决定。这表明集体讨论是行政处罚决定作出过程中的一环，是法律针对重大、复杂行政处罚案件提出的更高要求，其性质属于一般规定之外的特殊规定。

其次，集体讨论应当在法制审核后、行政处罚决定作出前进行。一方面，《行政处罚法》第五十八条规定了需要进行法制审核的情形，从该条的立法意义来看，法制审核的结果是集体讨论的重要参考。在集体讨论之前，由行政机关的法制机构对行政处罚的主体、事实与证据、法律法规适用、法定程序、行政裁量权运用、执法文书格式等合法性、规范性问题进行审查，得出初步审查结论，并在集体讨论时向行政机关负责人汇报法制审核的结论，有利于行政机关负责人全面了解案件情况，作出准确、科学、合法的决策。另一方面，若集体讨论后再进行法制审核，则相当于架空法制审核的意义。

综上，笔者认为，集体讨论程序应当在案件调查终结后、法制审核后（若有）以及行政处罚决定作出前进行。

（二）集体讨论程序与行政处罚事先告知的顺序

关于集体讨论程序应当在行政处罚事先告知之前还是之后进行这一问题，主要有以下三种观点： 

第一种观点认为，集体讨论程序应当在行政处罚事先告知之前进行。其主要理由有：第一，行政处罚事先告知书必须全面、具体地告知当事人行政处罚决定书的内容，行政机关若不经集体讨论，无法告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据。第二，基于行政处罚的安定性和权威性，行政处罚事先告知包含了拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据。即便是“拟作出”，也有准确性的要求，应当与最终的处罚决定基本一致。若行政处罚事先告知后，当事人未进行陈述、申辩和听证，行政机关负责人经集体讨论作出了与行政处罚事先告知内容不一致甚至相左的决定，此时之前的行政处罚事先告知是否无效？是否需要按照行政机关负责人作出决定的内容再进行一次行政处罚事先告知？第三，有地方性规范予以支撑，如《江苏省高级人民法院公安行政案件若干问题审理指南》中规定：“公安机关负责人集体讨论决定程序在行政处罚事先告知程序之前完成，当事人收到拟行政处罚告知后，提出有实质意义的陈述和申辩意见，或依当事人申请组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体讨论的，人民法院应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。”

第二种观点认为，集体讨论程序应当在行政处罚事先告知之后进行。其主要理由如下：第一，行政机关在调查终结后进行处罚告知或听证告知，当事人若在陈述、申辩中提出新的事实、理由和证据影响案件事实与处罚情节的认定，行政机关需进一步调查核实。在案件所有违法事实尚未查清前，行政机关不应当将案件提交负责人审查或通过集体讨论形成决定。第二，在行政处罚事先告知前进行集体讨论会实质影响当事人在陈述、申辩和听证中提出的内容和事实。第三，集体讨论程序应在法制审核程序之后的案件最后处理阶段进行。集体讨论所指向的案件处理决定，应指通过集体讨论研究敲定案件处理的最终内容。行政机关应当在对重大处罚或重大决策进行论证参考并提出审核意见的法制审核程序之后，根据集体讨论形成的研究结论制作行政处罚文书。

第三种观点综合前两种观点指出，由于法律并未限制集体讨论的次数，行政处罚事先告知前后均可以进行集体讨论。既避免在行政处罚事先告知之前无法形成全面的拟作出的行政处罚内容和事实、理由、依据，也可以在当事人提出陈述、申辩与听证后，就新出现的事实和理由进行审查并经集体讨论形成最终意见。

结合上述观点，笔者认为，集体讨论程序应当在案件调查终结后、行政处罚事先告知后以及法制审核后（若有）进行。

首先，保障行政相对人在处罚过程中的知情权、陈述权、申辩权与监督权是现代行政法治的一项基本原则。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”因此，行政处罚决定前的告知义务属于行政机关的法定义务。集体讨论决定应当在听取当事人的陈述、申辩意见之后进行，集体讨论决定必须有当事人的陈述、申辩意见作为参考。若集体讨论已经结束，具体的行政处罚内容已经确定，那么当事人后续的陈述、申辩便失去了实际意义。

其次，《行政处罚法》第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”听证程序的核心价值在于为行政相对人提供申辩渠道，有效保障其程序参与权利，同时防止行政处罚权的滥用。听证案件往往对行政当事人的权益影响较大，如果在听证前已经实施了集体讨论，实质上架空了听证程序的存在价值，损害了当事人的程序性权益，影响到处罚程序的公正以及案件处理决定的实体公正。即使在听证程序结束后再次进行集体讨论，行政机关也无法弥补先前已经违法的集体讨论行为。

再次，实践中有司法案例支持集体讨论程序应当在听证告知之后进行，如某建材有限公司诉南通市生态环境局行政处罚案的行政判决书中载明：“行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程……行政行为的作出应当依照法律规定的顺序、步骤进行，不能跳跃或者颠倒法律规定的顺序、步骤实施，否则将会侵犯行政相对人的合法权益，也会损害法律的权威……听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序……根据《行政处罚法》第三十八条第一款的规定，只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序……在听证之前即进行集体讨论决定行政处罚结果，系调查未终结即作出行政处罚决定，属于行政程序颠倒，违反法定程序。况且，行政机关在听证之前即对违法行为进行集体讨论定案，侵害了行政相对人对听证程序和价值的信赖，损害了其预期的合法性利益，将导致行政处罚听证程序的形同虚设，也无法实现行政相对人借助听证程序对行政执法权进行有效监督的目的。”

最后，针对基于行政效率的考量，担心经集体讨论后，行政处罚事先告知的内容与最终的行政处罚决定不一致。笔者认为，一方面，在听证后结合全部案件事实、证据、争议点及法制审核意见（若有）进行集体讨论，更能确保讨论的针对性与全面性，既符合行政合法性与合理性原则，也兼顾行政效率。另一方面，若集体讨论后需调整处罚结果，其依据是当事人的陈述、申辩、听证意见及相关事实证据。通过严格的事实认定与法律适用作出变更，这正是行政机关审慎依法行政的体现，而非随意更改。

三、行政处罚中集体讨论的具体程序规范

确定了集体讨论的程序节点后，还需进一步明确与细化集体讨论所涉及的组织形式、意见载体、参与人员及表决方式等内容。

（一）关于集体讨论的组织形式

在集体讨论的组织形式方面，实践中各地的具体做法存在差异。笔者认为，会议是集体讨论的必要形式，且必须通过行政机关负责人之间线上或线下的面对面会议进行，而不能采用文件传签的方式。因为文件传签方式缺乏负责人之间的直接沟通交流，极易导致程序流于形式。近年来，山东、江苏等地逐步探索设立了行政处罚案件审理委员会，专门负责重大、复杂案件的集体讨论；还有些地区以办公会或者党组会的形式开展。

（二）关于集体讨论的意见载体

行政机关履行集体讨论程序后作出行政处罚决定的，应当在行政复议或诉讼中将集体讨论笔录作为证据主动提交法院予以审查。对于复杂、重大的行政处罚案件，法院也应审查是否经过行政机关负责人集体讨论程序，包括是否有集体讨论的书面证据；未经行政机关负责人集体讨论的，该行政处罚决定构成重大程序违法，依法应予撤销。因此，行政机关在进行集体讨论程序的时候，应当全面、客观与规范地制作集体讨论程序纪要。

记录内容通常应涵盖违法事实、主要证据与法律依据、程序、拟处理意见，同时需全面、如实记录讨论中针对争议问题的不同意见。当参与讨论人员的意见基本一致时，可对前述内容进行简要记录，但必须全面、准确地载明最终处理意见，并由所有参与人员签字确认并注明时间。若参与讨论人员存在不同意见，则应如实记录各意见及其理由，同样由所有参与人员签字确认并注明时间。

（三）关于集体讨论的参与人员

首先，《行政处罚法》第五十七条第二款中“行政机关负责人”的范围，可参照《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”中有关行政机关负责人的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条第一款规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人，参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。”因此，笔者认为，行政处罚集体讨论中的行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人，参与分管集体讨论所涉行政处罚案件实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人，受委托组织和下级行政机关的负责人排除在外。

其次，关于集体讨论需要多少名负责人参加才有效的问题，实践中各地的做法存在差异。例如，《吉林省应急管理部门较重以上行政处罚案件集体讨论制度（试行）》第四条规定：“给予较重以上行政处罚的集体讨论，采用会议的形式进行。集体讨论须有半数以上部门负责人到会方可举行，其中分管查办案件机构（以下统称承办机构）的部门负责人应当到会。”《杭州市综合行政执法局复杂重大行政处罚案件集体讨论规定》第五条规定：“参加集体讨论的局领导班子成员人数不得少于三分之二。”有观点认为，一般情况下，集体讨论需有三分之二以上的负责人参加才有意义，对于特别重大或者影响较大的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责人亲自参加并主持。

笔者认为，这一问题可参考《重大行政决策程序暂行条例》第三十条第一款规定的“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论”，行政处罚案件的集体讨论可采用全体会议或者常务会议的形式进行。若参与人员为前述所有行政机关负责人，则以全体会议的形式开展集体讨论；除此之外，可采用常务会议的形式，且常务会议的出席人数应当达到全体人数的二分之一以上。

（四）关于集体讨论的决议方式

行政处罚集体讨论的决议方式，主要存在“少数服从多数”和“行政首长负责制”两种模式。其中，“少数服从多数”的简单民主制是常见且操作便捷的表决方式，其优势在于能充分体现集体讨论中各成员的意见，使作出的最终决定更贴合情理；“行政首长负责制”则旨在通过发挥行政首长的作用，在复杂的行政事务中更高效地维护公共利益。

我国实行的民主集中制，兼具民主与集中的特点。《宪法》第三条规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，我国的民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主”。《重大行政决策程序暂行条例》第三十条第二款进一步规定：“讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。”这一制度既充分吸纳了集体讨论中全体成员的意见，又保障了行政首长主观能动性的有效发挥。

笔者认为，从行政机关负责人集体讨论程序的立法本意来看，尽管各负责人均可充分发表意见，但该程序的设置目的并非取代行政首长负责制，而是通过集体讨论提供参考，辅助行政首长作出决议，案件的最终决定权仍归属于行政机关首长。行政法意义上的“集体讨论决定”与“集体表决”存在明确界限：集体表决意味着最终决定权脱离行政首长，而集体讨论决定则不同——当参会人员观点一致、形成统一处理意见时，行政首长采纳该意见并形成处理决定；若参会人员观点有分歧、无法达成一致，行政首长可选择不采纳集体意见，或仅采纳其中部分意见，最终由其作出决定性结论。

四、集体讨论程序可否由受委托组织实施

《行政处罚法》第二十条及第二十一条规定了行政处罚的委托实施。在行政处罚实施的委托关系中，针对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的行政机关负责人的集体讨论程序，应当由委托方行政机关还是受委托组织来实施？关于这一问题，现行法律、法规、规章和其他规范性文件中尚无规定和解释。

在最高人民法院举办的2025年第五期“行政审判讲堂”上，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长对此进行了答疑：“行政机关委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，《行政处罚法》第五十七条第二款规定的集体讨论程序由谁实施，该法没有明确规定。我们认为，一般来说，集体讨论程序可由受委托组织实施。第一，通常情形下，委托行政处罚意味着由受委托组织实施行政处罚的全过程……一般情形下，行政机关将行政处罚的整个过程委托给受委托组织实施，而非其中的部分环节。第二，通常情形下，受委托组织具备实施行政处罚全过程的法定条件……一般情形下，受委托组织具有实施包括集体讨论程序在内的行政处罚全过程的能力和条件。第三，委托行政机关亦可直接实施包括集体讨论程序在内的委托行政处罚事项。根据《行政处罚法》第二十条第三款规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政处罚不排斥委托行政机关直接实施委托的事项，在特定情形下，受委托组织提请委托行政机关实施集体讨论程序，或者行政机关直接实施集体讨论程序，均不违反法律规定。”据此，一般来说，集体讨论程序可由受委托组织实施。

还有观点认为，集体讨论程序不可以由受委托组织实施。如司法部发布的第一批行政执法典型案例之一的“山东某市司法局对市交通运输局行政处罚程序不当执法监督案”，其监督意见载明：“市司法局开展行政执法监督，核查后认为，执法支队作为市交通运输局下设执法机构，不具有独立的行政执法主体资格，其负责人不是行政机关负责人，其集体讨论不能代替市交通运输局负责人集体讨论。虽然该行政处罚决定是以市交通运输局名义作出的，但在内部审批程序上存在以支队负责人审批替代该局负责人审批和以支队集体讨论替代该局集体讨论的问题，涉嫌违反《行政处罚法》第五十七条第二款‘对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定’的规定。”

此外，北京市一中院出具的“北京市水务局等与北京青石岭旅游开发有限公司其他二审行政判决书”中，从文义解释、机构建制以及立法目的的角度认为，即使在委托与被委托的关系之下，受委托组织也不能替代行政机关负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。原因是：“第一，从法律解释的角度来说，文义解释是法律解释的起点和终点，其他解释都需以文义解释为基础。从《行政处罚法》第三十八条第二款和《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的文义可以明确得出，较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说……县级以上人民政府的水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系——怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织。但即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的的角度来看，《行政处罚法》及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人的权利和义务产生影响。所以，是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。”

笔者认为，判断行政处罚中的集体讨论程序可否由受委托组织实施，需严格依据《行政处罚法》第五十七条的条文解释，集体讨论程序的参与人员、决议方式以及立法目的综合分析。第一，从《行政处罚法》第五十七条的规范内容来看，该条明确了作出最终行政处罚决定的两种方式：一是行政机关负责人审查决定；二是行政机关负责人集体讨论决定。这表明，作出最终行政处罚决定的职权专属于行政机关负责人。受委托组织的负责人不能等同于行政机关负责人，不具备行使该职权的主体资格。第二，从集体讨论程序的决议方式来看，尽管行政机关负责人可以充分发表意见，但该程序的设置目的并非取代行政首长负责制，而是通过集体讨论为行政首长提供决策参考，案件的最终决定权仍归属于行政机关首长。受委托组织无法实现由行政机关首长行使最终决定权这一机制。第三，从集体讨论程序的参与人员来看，行政处罚集体讨论中的“行政机关负责人”包括行政机关的正职、副职负责人，参与分管集体讨论所涉行政处罚案件实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。受委托组织和下级行政机关的负责人既不能以行政机关负责人身份参与集体讨论，更无权依据集体讨论结果作出行政处罚决定。第四，从集体讨论程序的立法目的来看，该程序是行政机关负责人作出最终行政处罚决定的方式之一，针对重大、复杂案件而设，旨在通过行政机关负责人层级的集体智慧，保障行政处罚决定的合法公正。若由受委托组织的负责人替代实施，不仅可能实质影响行政相对人的权益，还会降低程序正义的标准，违背该程序的设定目的与实际价值。综上，笔者认为，集体讨论程序不应由受委托组织实施。

结语

行政处罚中的行政机关负责人集体讨论程序作为保障程序正义的关键制度设计，其核心价值在于通过规范化的集体讨论，保障重大、复杂行政处罚案件的合法性与合理性。当前实践中对围绕这一程序的几项问题尚未形成共识，本质上反映了法律条文稳定性与执法场景复杂性之间的现实矛盾。

充分释放集体讨论程序的“安全阀”效能，既需要通过司法解释进一步明确统一的程序节点、具体的程序规范及实施主体，为执法实践提供清晰指引；也需要行政机关在执法过程中强化职权法定与程序正当意识，让这一制度在法治政府建设中持续发挥规范行政职权、保障公民权益的重要作用，真正实现《行政处罚法》“惩治违法”与“保障权益”的双重立法目的。

卢意光

上海市通力律师事务所合伙人，上海律协外事委员会委员、行政法专业委员会主任，全国律协医药卫生法律专业委员会副主任，上海市人民政府行政复议委员会委员

业务方向：行政法专业、医药健康专业

赵文婷

上海市通力律师事务所律师

业务方向：行政法专业