论《民营经济促进法》的制度落实和机制保障

2025年第04期    作者:宋瑞秋    阅读 7 次

民营经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。党的二十届三中全会明确提出要“制定民营经济促进法”，经过全国人大常委会多次审议并向公众征求意见，备受关注的《民营经济促进法》于2025年5月20日起正式施行。《民营经济促进法》作为我国第一部专门服务于民营经济发展的基本法律，具有重要的里程碑意义。

从民营经济组织的关切和需求看，平等地获得市场机会和金融资源、获得法律的平等保护是民营经济组织发展过程中的痛点、难点。本文将剖析民营经济制度在公平竞争、获取金融资源和法律平等保护方面的进一步完善路径。

一、民营经济组织公平参与市场竞争

（一）进一步促使民营经济组织获得公平的市场准入机会

在市场准入方面，我国实施负面清单制度，并且已积累不少经验，负面清单制度总体上趋于成熟。负面清单是指以清单方式明确列出在境内限制投资经营的领域，各级政府机关对清单内领域依法采取禁止进入、设置准入条件等相应管理措施。对于负面清单以外的领域，采取“法无禁止即自由”的原则，各类市场主体包括民营经济组织皆可依法平等进入。

国家发改委、商务部、市场监管总局于2025年4月发布的最新版《市场准入负面清单》明确，对非公有资本进行限制的行业主要是文化传媒行业，其他行业形式上并未对民营经济采取区别对待措施。但根据国家发改委不定期发布的违背《市场准入负面清单》的通报案例，实践中，对民营企业采取区别对待措施的情况仍然时有发生。比如，福建省平潭综合实验区通过印发“实施意见”的方式，违规要求风能开发企业中，国有企业持股比例不得低于20%；广州市要求市属国企在采购活动中优先选用市属国企作为供应商。此外，违规要求市场参与者必须具备其他不合理条件的情况屡见不鲜，常见的不合理条件有在本地设立分支机构、开立银行账户，甚至投资建设厂房等。有的地区在建设工程、旅馆业等领域违规设置审批前置条件，给企业市场准入带来负担。多个地区在共享单车行业授予特定企业特许经营权，阻碍其他市场经营主体依法有序进入，被国家发改委通报处理。部分违反《市场准入负面清单》的情形虽然表面上不区分国有企业与民营经济，但是在民营经济规模较大的行业割裂全国市场，形成地方保护、准入障碍，阻碍民营经济组织平等地参与市场竞争。

《民营经济促进法》第十条规定，国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。下一步，应依法保障落实负面清单制度，坚决制止在负面清单范围以外违规设置各类针对企业所有制、企业规模、企业注册地址等的准入许可和程序条件的行为。

（二）进一步促使民营经济组织获得公平的市场竞争机会

2016年，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求在全国范围内建立公平竞争审查制度。近两年，我国先后颁布《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》，标志着公平竞争审查制度全面落地实施。《公平竞争审查条例》第八条和《公平竞争审查条例实施办法》第九条、第十二条明确规定，应对政策措施是否存在限制市场准入和退出的内容进行审查，不得在全国负面清单以外另行制定清单、设立准入许可或者附加准入条件。此外，公平竞争审查制度还要求各类政策中不应含有限制商品和市场经济要素自由流动，对个别特定经营者给予税收优惠、财政补贴等各类优待的内容。

《民营经济促进法》第十一条规定，各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，保障民营经济组织公平参与市场竞争。下一步，应依法保障落实公平竞争审查制度，继续清理不符合规定的限制市场准入、限制要素自由流动、对部分经营者提供更优惠待遇等歧视性做法。

（三）进一步促进招投标过程中公平对待民营经济组织

《招标投标法》第十八条规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。笔者在部分招标采购网站中检索发现，实践中，仍有一些招标人在招标文件中规定无合理理由的企业规模、企业所处地区等准入门槛，在交易项目特点和实际需要以外设立资质和业绩条件，甚至有不少招标文件直接规定国有企业优先。

《民营经济促进法》第十四条规定，除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。目前，针对政府采购，《政府采购法实施条例》《政府采购促进中小企业发展管理办法》等法律法规已经明确规定，不得在供应商的所有制形式、股权结构等方面采取歧视性措施或差别待遇。下一步，建议对非政府采购模式下的招投标活动实行所有制歧视的情形进行摸排，逐步禁止一切招投标过程中的所有制歧视行为。

二、民营经济组织公平获取金融资源

公平的准入和竞争政策能够使民营经济组织公平参与市场交易和取得商业机会。同时，民营经济组织要真正具备参与市场交易的能力，也离不开公平地取得维系企业发展的各类资源。《民营经济促进法》第十二条、第十三条明确，民营经济组织可以平等使用资金、技术、土地等各类生产要素和公共服务资源，在资金政策和土地供应等方面应平等对待民营经济组织。在当前阶段，民营经济组织能否公平地取得金融资源最受关注，《民营经济促进法》共有七个条款规定了国家保障民营经济组织公平获得金融资源的措施。

民营企业融资难、融资贵是我国民营经济发展过程中的一大难题。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出，要“完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题”。首先，金融机构对民营经济组织存在经营风险较大、业务及还款来源不稳定的固有印象，民营中小企业的贷款不良率也高于其他企业。因此，为了弥补风险损失，金融机构可能要求民营经济组织支付更高的利率、提供更多的担保措施。其次，相比于大中型国有企业，单个中小民营经济组织的贷款金额较低，金融机构需要同时维护与多个借款人的关系才能拿到与贷款给大中型国有企业相当的利息报酬，其固定成本较高，难以形成规模效应。再次，金融机构内部控制制度对其工作人员形成了制度化限制，将贷款不良率作为考核指标会进一步强化工作人员的风险厌恶心理，从而更倾向于放贷给风险较低的大中型国有企业。

在实践中，部分地区和部分银行已经将向中小企业、民营企业提供的借款笔数、借款金额作为银行及其工作人员的考核指标之一。笔者认为，这是有意义的制度探索，可以暂时解决一些民营经济组织的融资难题。而最根本的解决途径是消除对民营企业存在风险的刻板印象，通过数据互联互通打通企业和金融机构之间的信息差，让金融机构能够以非歧视的方式衡量企业的违约风险，真正做到平等对待民营经济组织和国有企业。

三、民营经济组织应获得法律的平等保护

（一）进一步强化针对民营经济组织的账款政策

大中型企业针对中小型民营经济组织实行的账款政策是近年来比较热门的话题。部分大中型企业借助自身的市场优势地位，对中小民营供应商采取超长的回款期限，大规模采用期限较长的商业承兑汇票、应收账款电子凭证拖延实际付款周期，中小民营供应商如希望提前获取现金支付，还需要贴息补偿。这种做法提高了中小民营供应商的财务成本，对中小民营供应商的资金流动性和正常运营产生了不利影响。还有的大中型企业广泛采用“背靠背”条款，以收到第三方向其支付的款项作为向中小民营供应商付款的前提，实质上将自身的客户回款风险转嫁给供应商承担。2020年9月起生效的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）第六条对付款期限、方式、条件等作了规定，但并未设定刚性标准。

近两年来，国家层面出台多项举措，保障中小企业获得回款。最高人民法院通过批复的形式明确大型企业对中小企业设置的“背靠背”条款无效，从而降低了中小民营企业获得回款的风险。国务院于2025年3月发布全面修订后的《条例》，强化了向中小企业支付款项的制度刚性。比如，增加规定大型企业对中小企业的账期原则上不能超过60天，合同另有约定的，应当符合行业规范、交易习惯，不能约定“背靠背”条款；将应收账款电子凭证纳入非现金支付方式范畴，并明确不得强制中小企业接受非现金支付方式，不得利用非现金支付方式变相延长付款期限。

《民营经济促进法》第六十八条规定，大型企业向中小民营经济组织采购货物、工程、服务等，应当合理约定付款期限并及时支付账款，不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件。在《条例》修订、《民营经济促进法》实施以来，多个大型企业公开发布公告，承诺将对供应商的支付账期压缩至60日以内，表明《民营经济促进法》在解决中小企业账款拖欠问题上发挥了作用。下一步，建议继续对大型企业账期问题进行摸排，对于大型企业采用非现金支付方式的，以供应商可实际收到全部现金的时间点作为回款周期进行管理。发挥《民营经济促进法》和《条例》的刚性约束作用，促使违规企业进行有效整改。

（二）制定和实施对民营经济组织平等的刑事政策

2024年3月1日起施行的《刑法修正案（十二）》将原来只适用于国有企业的非法经营同类营业罪，为亲友非法牟利罪，徇私舞弊低价折股、出售公司、企业资产罪等罪名同时适用于民营企业管理人员；增加了民营企业内部人员故意背信损害企业利益的相关罪名，反映出国家高度重视民营企业内部腐败案件，落实对国企民企平等对待的要求。

实际上，在《刑法修正案（十二）》中，相关罪名在民营企业和国有企业之间仍然存在差异。比如，非法经营同类营业罪在入罪标准上对民营企业额外要求“致使公司、企业利益遭受重大损失”。除了《刑法修正案（十二）》已经予以处理的罪名外，签订、履行合同失职被骗罪，国有公司、企业、事业单位人员失职罪，国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等罪名仍仅限于国有主体，不适用于民营经济组织。

在《刑法》层面对民营企业实行平等保护是非常有必要的，但也应当注意民营企业自身的特殊情况。实践中，民营企业家常常缺乏区分企业财产和自身财产的意识，如果滥用针对民营企业的《刑法》条款追责，民营企业家反而成为首当其冲的被追责人。比如非法经营同类营业罪，有不少中小民营企业家会考虑设立多个公司“户头”经营实质同类的业务，目的是获取更多税收优惠或者方便企业内部管理，他们很容易认为这些“户头”都归属于自己。在实务中，《刑法》中的职务侵占罪等罪名已经成为威胁民营企业家的“达摩克利斯之剑”，并且时而沦为干预经济纠纷的工具。笔者认为，一方面，应对相关罪名的适用情形予以明确，并通过普法教育等方式，加强民营企业家的合规遵从；另一方面，执法机关在适用《刑法》新增的罪名对民营企业家追责时，应坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理，做到慎之又慎。

（三）治理“远洋捕捞”现象，依法依规办理刑事案件

民营企业家涉刑、被羁押会导致民营经济组织陷入无人管理的状态，严重打击民营经济组织的正常业务。“远洋捕捞”是近些年严重侵害民营企业家和民营经济组织权利的现象，成为违规异地执法、趋利性执法的代名词，主要指违法违规异地抓捕民营企业家，查封、扣押、冻结外地企业和个人财产的行为。比如，浙江省湖州市就发现外地公安人员在湖州境内滥用职权、抓捕民营企业家。今年以来，公安部向各地下发《公安机关跨省涉企犯罪案件管辖规定》，最高人民法院也发布《关于坚持严格公正司法规范涉企案件审判执行工作的通知》，对“远洋捕捞”现象进行治理。

《民营经济促进法》第六十四条规定，要规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度。建议继续加强异地办案管理，对于社会影响较大、涉案金额较大、牵涉因素较多的案件，由上级机关根据法律规定实行指定管辖。斩断利益链条，切断地方财政和办案机关与所办案件之间的利益关系，破解逐利执法问题。对于涉互联网、被害人分布区域较广、作案地点难以认定的案件，要采取统一标准；确需异地执法的，应强化案件属地相关部门的职权，切实保护民营企业家的人身权利。

四、纠正所有制歧视是落实《民营经济促进法》的根本路径

所有制歧视是指相关政府机关和市场主体在观念和印象上形成的对民营经济的不信任，这种不信任是在长期的政治和生活实践中产生的。前述市场准入、公平竞争、招投标以及企业融资过程中的不平等现象或多或少是由所有制歧视引发的。比如，民营企业和国有企业在市场准入方面存在少量差异，主要原因是政府担心民营经济组织存在更高的违法风险，因此需要将国家核心命脉行业掌握在国有企业手中。但是这种市场准入的差异必须经过严格审核，避免不当扩大。再比如，金融机构对民营企业融资的不平等对待往往来自金融机构及其工作人员存在的民营企业风险承受能力较低、国有企业有国家信用兜底的固有印象，从而要求更高的利率风险补偿、抵押担保以及更繁琐的审批程序。

纠正所有制歧视需要从国有企业改革和民营经济发展两个角度着力。一是国有企业改革，促进国有企业的市场化运营和管理，加速出清问题国有企业。对于国有企业的债务问题，依照《企业破产法》等相关法律规定处理，既能避免国有企业风险传导扩散，又能打破国有企业神话。对于国有企业的违法违规行为，要和民营企业一视同仁、同等查处。二是从促进民营经济发展的角度，除了本文论述的措施以外，更重要的是建立政府和民营经济之间“亲”“清”的和谐关系，强化支持和服务理念。改变政府和金融机构从业人员的观念，通过刚性制度和软性宣导，保护民营经济组织健康发展，优化营商环境。

结语

为了进一步落实《民营经济促进法》，在制度和机制层面还需要继续健全配套法律制度和促进相关制度的进一步落实，探索纠正所有制歧视的有效途径。因此，需要做好相关制度的“立”“改”“废”“释”工作，加强对一线政策制定者、审批及执法人员、民营企业家的教育普及，让《民营经济促进法》全面落地。

宋瑞秋

北京市金杜律师事务所上海分所合伙人，上海交通大学安泰经济与管理学院EMBA兼职讲师

业务方向：跨境并购、私募股权投资/风险投资、公司治理