2025年4月2日，美国单方面宣布对中国加征关税。中国随即出台一系列应对措施，其中包括向世界贸易组织（World Trade Organization; WTO）提出争端申诉（争端编号DS633）。根据WTO的官网信息显示，中国在2025年4月4日向美国提出磋商请求，针对美国对进口自中国的商品加征普遍性和特定国家的额外关税措施 [1] 。

中国认为这些额外关税是在适用其他关税或费用之外实施的，违反了多项WTO规则，包括：《关税与贸易总协定1994》（General Agreement on Tariffs and Trade 1994； GATT 1994）第I:1条、第II:1(a)条、第II:1(b)条、第VII:1条、第VII:2(a)条、第VII:2(b)条、第VII:2(c)条和第X:3(a)条；《海关估价协定》（Customs Valuation Agreement）第1.1条、第8条、附件I中的相关解释性说明，以及一般导言评论的第1和第2段；《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures； SCM）第3.1条和第3.2条 [2] 。

在2025年4月9日和11日，中国提出了补充磋商请求，针对美国进一步提高对中国进口商品的额外关税措施。2025年4月14日，美国请求争端解决机构（DSB）主席向成员通报其接受中国于4月4日提出的磋商请求，但强调这些措施涉及国家安全问题，不应由WTO争端解决机制审查或解决。同年4月17日，美国对中国于4月9日和11日提出的补充磋商请求也做出了类似回应 [3] 。截至2025年4月30日，磋商仍在进行中，尚未设立专家组。

在此之前，2025年2月1日，美方宣布对中国有关产品加征10%关税后，中国已将美征税措施诉至WTO争端解决机制（争端编号DS633），并在3月4 号针对美国宣布在原10%加征关税基础上对中国有关产品再次加征10%关税的决定，提出了补充磋商请求。

根据2025年5月的统计数据，中国自加入WTO之后，已经就美国违反WTO规则向WTO贸易争端解决机制提出了共计20起争端申诉 [4] 。

但是由于美国自2017年起持续阻挠上诉机构法官任命，导致该7人常设机构在2019年底仅剩1名成员，无法履行职责。这使WTO争端解决机制自2019年后无法正常运作，迄今已有30余起案件的上诉因无处审理而悬而未决。作为多边贸易规则执行的“最高法院”，WTO上诉机制的失灵其不仅是法律和程序上的危机，更对全球多边贸易体系的权威性和有效性产生深远影响。本文将讨论WTO 上诉机制失灵的原因、影响以及应对办法的一些思考。

一、WTO 贸易争端解决机制的程序

如图表 [5] 所示，WTO的争端解决机制遵循一套严格的程序，包括磋商、专家组裁决、上诉审理和裁决执行等主要阶段。根据《争端解决规则与程序谅解》（Dispute Settlement Understanding，DSU）的规定 [6] ，争端各方应首先通过磋商寻求解决，这是必经的前置程序，旨在给予各方自行解决分歧的机会。若磋商未能在规定时间内解决争端，则启动专家组审理，由独立专家组对争端作出裁决建议；若一方不服专家组报告，可以提请上诉机构进行法律问题的审查。最终，裁决报告需交由争端解决机构（Dispute Settlement Body；DSB）通过并监督执行。DSU为这些阶段设定了标准时间表：一般情况下整个流程在无上诉时约需1年、如有上诉约需15个月。然而实践中由于案件复杂性和程序延误，实际耗时往往远远超过目标时间。

1.      磋商阶段

任何WTO成员如果认为他国措施侵犯了其在WTO协议下的权益，可首先请求与对方进行正式磋商（DSU第4条）。被请求方应在收到磋商请求后10日内答复，并在不超过30日内与申诉方开始磋商。磋商阶段通常最多持续60天：若在自请求之日起60天内争端未获解决，申诉方有权请求DSB设立专家组进行裁决。其他成员若对争端有“重大利益”，可依据DSU第4.11条提出加入磋商的请求--被诉方同意时，这些成员可成为磋商参与第三方，否则只能另行提出争端。DSB一般不介入实质讨论。

磋商阶段的目标是在正式诉讼前找到双方均可接受的解决办法——WTO优先鼓励当事国通过磋商自行解决端。例如在美中关税纠纷中，约40%的争端通过磋商在约8个月内达成和解，避免了漫长的诉讼程序。

2.      专家组阶段

如果磋商未能解决争端，申诉方可请求DSB设立专家组（Panel）审理该案。根据DSU第6条，在提出请求的DSB会议上，除非全体成员（包括申诉方自身）一致反对，否则专家组请求将自动获得通过。

DSU第7条规定专家组的任务授权一般为标准授权，即审查相关协议项下被诉措施是否违反WTO义务并提出裁决建议，除非当事方共同同意特殊授权。专家组通常由3名专家组成，成员应 “有担任职责的必要经验”，可来自WTO秘书处、各成员的现任或前任官员、学者等。

专家组依据DSU的工作程序开展审理，过程包括书面和口头阶段：

书面陈述提交 è 首次会议（听证）è 质证与调查 è 中期报告 è 最终报告(专家组完成最终报告并首先发送给争端当事方)

专家组报告与通过：若认定被诉措施违反WTO义务，专家组通常建议被诉方修改政策措施以确保符合WTO规定，并可提出建议执行的方式。除非被诉方上诉，专家组报告发送全体成员后60天内须在DSB会议上审议通过。按照DSU第16条，除非DSB一致决定拒绝报告或当事方在会上通知提出上诉，否则报告即在该会议上被DSB采用，成为对争端各方具有约束力的裁决。如果一方不服专家组裁决，上诉程序随即启动，在此情况下专家组报告的通过将暂缓，待上诉程序结束后一并由DSB处理。

3.  上诉机构阶段

根据DSU第16.4条，如果任一争端当事方对专家组报告中的法律解释或法律结论不服，可在专家组报告发布后60天内向WTO上诉机构（Appellate Body）提起上诉。上诉机构只审查法律问题和专家组对法律的解释，不重新审查事实调查结果（除非认为专家组对事实的客观评估违反DSU第11条要求）。一般而言，上诉机构不会考虑新的证据。

WTO上诉机构是常设的7人司法机构，由DSB从各成员提名的资深贸易法专家中协商任命，每位成员任期4年，可连任一次。每个具体案件由上诉机构中3名成员组成合议庭审理，上诉机构内部采取轮换机制以保持一致性和连续性。

上诉机构完成审理后，将出具书面的上诉报告。该报告连同先前的专家组报告（如有修改则按上诉机构修改的结论）一起提交DSB。根据DSU第17.14条，除非DSB一致反对，上诉报告应在分发给成员后30天内由DSB通过。一旦DSB采纳，上诉机构报告及被其所确认或修改的专家组报告即成为最终裁决，对争端各方具有法律约束力，当事方必须无条件执行。成员可以在DSB会上就报告发表看法，但无权阻止其通过。

4.      裁决通过与执行阶段

专家组或上诉机构报告被DSB通过后，争端进入裁决执行阶段。根据DSU第21条，被诉方应立即履行DSB通过的裁决和建议，采取必要合规措施以符合WTO规则。如果无法立即完全合规，被诉方可以请求一个“合理期限”来执行裁决，通常为15个月。通常争端双方可协商合理期限长短；协商不成时，将由仲裁员裁定合理期限，例如在“欧盟—激素牛肉案”中（Panel Report: WT/DS320/R），仲裁员给予欧盟约15个月的执行期（从1998年2月DSB通过裁决至1999年5月）。

根据DSU第22条，如果被诉方在合理期限届满后仍未履行裁决，争端进入补偿或报复阶段。首先，DSU鼓励争端各方讨论临时补偿安排，例如降低其他领域关税或提供贸易让步，以补偿申诉方的损失。如果补偿谈判未果，申诉方可请求DSB授权其对被诉方实施贸易报复（即“中止减让或其他义务”）。申诉方须在DSB会议上提出报复请求并注明拟报复的WTO协定领域和规模（通常等值于受损贸易利益）。若被诉方反对报复程度，争端将进入DSU第22.6条规定的仲裁程序，由原专家组成员或指定仲裁员在60天内裁决允许的报复额度。报复通常采取提高关税的形式，针对被诉方的特定出口产品加征惩罚性关税，以相当于仲裁裁定额度的贸易损失为限。值得注意的是，报复并非永久性措施，而是施压手段：其法律依据源于被诉方持续违规，目标在于促使其履行裁决或与申诉方达成和解。一旦被诉方履行裁决，报复应当停止。

二、WTO争端解决上诉机制失灵的原因和影响

WTO上诉机构是WTO贸易争端解决的重要部分，但是由于美国自2017年起持续阻挠上诉机构法官任命，导致该7人常设机构在2019年底仅剩1名成员，无法履行职责。致使WTO争端解决机制自2019年后无法正常运作。

美国可以通过阻挠上诉机构法官的任命的方式，导致上诉机制失灵，是由于WTO的争端解决机制在程序上要求任命和重新任命上诉机构成员必须获得所有成员的一致同意（即“共识”）。根据《争端解决谅解》（DSU）第17.2条和第2.4条的规定，任何成员国都可以通过拒绝同意，实质上行使否决权，从而阻止任命程序的推进。

当上诉机构无法履职时，上诉程序陷入中断，专家组报告既不能经过上诉审查，也无法被DSB通过采纳，争端解决进入法律僵持状态。根据DSU第16.4条规定，凡有一方上诉，专家组报告在上诉未完成前不得采纳。这本是为了等待上诉裁决，现在却成为败诉方拖延或逃避履行义务的手段——只需提起上诉，即可无限期冻结案件进程 [7] 。例如，美国在某些案件中公开表示将在败诉时上诉，即便明知上诉机构无法审理，从而实质上阻止了裁决的最终生效 [8] 。截至2024年底，已有超过30起专家组裁决被上诉至瘫痪的上诉机构而无法完结 [9] 。这种系统性停摆严重削弱了WTO争端解决机制的权威和有效性。

美国采取阻挠补缺法官的方法迫使上诉机制瘫痪，是因为美国在特朗普第一届政府时期，认为WTO体系存在一些法律和程序上的安排对美国的利益造成损害，于是采用非正常阻止上诉法官的任命作为谋求改革的谈判筹码。根据美国时任贸易代表Robert E. Lighthizer在2020年的报告 [10] ，美国对WTO上诉机构的主要批评包括：

（1）  审理延误违反时限：上诉机构多次未能遵守90天的强制期限，经常无视上诉裁决的强制时限。特别上诉机构自2011年后频繁超期审理，对WTO书面规则公然违反。

（2）  超越权限增加义务：上诉机构经常对协议条款做出超过文本含义的扩张性解释，“增加了成员义务、减少了成员权利”，违反了DSU第3.2条和第19.2条关于争端解决不得增减成员权利义务的规定。美国政府认为这侵犯了其主权，质疑“三位日内瓦法官”可以在未经美国同意和国会批准情况下对美加诸新义务的合法性。

（3）  对国内法的解释审查：美国认为国内法事实应由专家组认定，但上诉机构多次对成员国内法的认定进行审查，对原本属于事实问题的国内法进行法律评析，超出了授权范围。

（4）  先例约束问题：美国主张每起贸易争端应根据协定独立解释。然而，上诉机构在多个裁决中强调其先前报告对后续案件的指导作用，要求专家组在无“充分理由”（cogent reasons）情况下遵循先前上诉结论。美国批评上诉机构“执意要求专家组将其先前解释视为具有约束力的先例”，变相建立了WTO判例法。

（5）  未经授权的咨询意见：美国指称上诉机构常就非必要的问题发表意见，形成“咨询性意见”。美国认为这些多余的论述既耗时又可能影响成员义务认知，属于上诉机构擅自扩张职能的表现。

（6）  成员任期和程序违规：上诉机构依据自身工作规则第15条，允许任期届满的法官继续参与未完成案件审理。美国批评这一“超期服役”做法违法DSU规定，指出上诉机构“允许已不在任的成员继续审理上诉，仿佛其任期已由DSB延长”。此外，美国不满上诉机构在未解决积压案件的情况下继续接收新上诉，认为其内部程序管理不当也加剧了审理延误。

（7）  越权解释：依据WTO协定，条约的解释权属于部长会议或总理事会集体决定。美国批评上诉机构超越权限，对某些政策敏感问题（如安全例外的适用）作出超越协议文本的裁决，干涉了成员通过谈判或会议决定事项的权力。美国认为，上诉机构在某些领域的裁决涉及应由成员协商解决的政策问题，影响了部长级会议和总理事会的权威。

上诉机制失灵意味着违规成员可以通过“上诉真空”逃避多边裁决约束，规则执行的确定性降低。例如，2018年起美国依据《1974年贸易法》第301条对中国输美商品单方面加征关税。中国随后向WTO申诉，指控美方加税措施违反最惠国待遇和关税减让等义务 [11] 。WTO专家组于2020年9月15日作出裁决，认定美方加征关税违反了《关税与贸易总协定》（GATT）第I条和第II条所规定的义务，即未给予中国最惠国待遇且对部分商品征收的税率超过了美方减让表承诺。针对美方提出的“公共道德”例外抗辩，专家组裁定美国未能证明其加税措施对保护其宣称的公共道德目标（涉及知识产权和不公平贸易行为）是必要的，因此该措施无法根据GATT第XX(a)条获得豁免。也就是说，专家组支持了中方的主张，裁定美国301关税措施违规。2020年10月26日，美国不服专家组裁决，通知DSB提起上诉。此时上诉机构因瘫痪无法组成合议庭审理该上诉。按照DSU规则，上诉通知一经发出，专家组报告的通过即暂停，美国的上诉实际上无限期阻止了专家组裁决的采纳。

该案清楚展示了WTO争端解决上诉机制失灵给胜诉成员权利救济带来的困难：败诉方利用上诉机构瘫痪实现了实质上的拖延执行，争端解决功能被削弱。当多边机制无法提供救济时，成员只能选择在WTO框架外以双边谈判甚至单方面制裁来解决纠纷，导致贸易争端解决重新走向以实力为依据的老路。

三、解决的尝试和思考

1.美国是解决上诉机制失灵的最大障碍

自上诉机制失灵危机出现以来，WTO其他成员曾多次提出改革上诉机构的建议，试图回应美国关切，打破僵局。欧盟、加拿大、中国、巴西等在2018-2019年向总理事会提交提案，主张澄清并加强DSU规则以解决美国指称的问题，包括：明确90天审限的严格遵守及例外情形、限制上诉机构成员“超期服役”、改进工作方法加快审理等 [12] 。时任WTO总理事会主席指定新西兰大使沃克（David Walker）归纳形成了一份改革草案（即“沃克原则”）。该草案包括七项原则，如严格遵守90天期限、上诉机构不得就非必要问题裁决、任期届满法官除非获DSB同意不得继续参与案件、确认上诉机构裁决不构成先例等，与美国关切一一对应 [13] 。然而，美国代表在2019年底明确表示，这些增量调整不足以解决根本问题，认为应首先弄清上诉机构缘何“越权”，在原因共识基础上再谈解决 [14] 。由于美国不接受，2019年的改革决议未能解决上诉机制失灵的问题。

2021年美国新一届拜登政府上台后，WTO其他成员曾期待其相对前任能更积极参与上诉机制失灵问题的解决。但实际进展依然有限。拜登政府的贸易代表戴琪（Katherine Tai）多次表示，美国支持“改革后的”争端解决机制，但不愿简单恢复原状，强调需要确保上诉机构“不再越权”且争端解决结果得到各成员政治接受。美国并未解除对上诉法官遴选的阻挠，其立场在本质上与前任一致，只是语气更注重多边沟通。

根据2024年末总理事会主席的报告，成员国在上诉机制的核心改革上仍存在重大分歧，多数成员希望保留原有机制的主要特征，不赞成美方要求的根本性改变。美国被视为解决危机的主要障碍---坚持若不能确保上诉机构彻底解决其关切，就宁可不恢复上诉机制 [15] 。

2.对解决危机的思考

中国是WTO体系的受益国。自2000年加入WTO以来，中国的经济实现了长足的发展，并多次成功地利用WTO纠纷解决机制解决与其他成员国的贸易纠纷。在当前美国试图通过瘫痪WTO争端解决机制，瓦解以规则为导向的多边贸易体系来解决其贸易不平衡问题时，中国应该反其道而行之，积极维护以WTO纠纷解决机制为核心的WTO体系的权威，在以规则为导向的多边贸易规则内实现贸易利益。

如上所述，美国对以WTO为代表的多边贸易体系的刻意拆解，并非某一届政府的短期政策，而是长期的对外贸易战略。WTO其他成员国通过回应美国关切、共同解决危机的可能性极低。中国应清醒地认识到，美国的刻意阻挠并非短期的谈判策略，而是一项长期的战略选择。因此，探索建立一个不包括美国参与的争端解决机制，是当前应对上诉机制失灵最有效的办法。

为缓解WTO上诉机制停摆带来的负面影响，2020年3月，由欧盟发起，包括中国在内的16个WTO成员共同建立了“多方临时上诉仲裁安排”（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement，MPIA）。MPIA以DSU第25条仲裁为法律基础，各参与成员同意在发生争端且需要上诉时，通过仲裁方式进行审理并接受仲裁结果。与原上诉机构类似，MPIA的仲裁员从预先选定的专家库中任命三人组成审理小组，上诉审理程序参照DSU第17条进行。MPIA机制自2020年正式投入运行以来，参与成员已增至约54个，占WTO成员总数的三分之一。

2019年，欧盟提起了针对土耳其药品市场准入措施的争端申诉（WTO争端DS583）。专家组审理后认定土耳其的本地化要求等措施违反WTO规则，支持了欧盟的主张。土耳其要求进行上诉审查，并与欧盟根据DSU第25.2条达成书面协议，参照MPIA机制，通过仲裁方式进行上诉审查。仲裁裁决最终维持了专家组的判定，土耳其于2022年8月颁布了新的药品报销条例，废除了引发争议的本地化措施，并通知DSB已履行相关WTO义务 [16] 。

欧盟与土耳其的这一案例表明，基于DSU第25条的仲裁机制是切实可行的上诉替代途径，为未来更多成员（包括未加入MPIA的成员）提供了争端解决的新参考模式，扩大了MPIA的实际影响范围。此外，该案的仲裁裁决在审理周期上更短，裁决时表现出更大的克制与效率，这也验证了MPIA倡导的若干改革措施——如严格遵守90天期限、只审查必要法律问题、避免泛泛审查事实认定等，规避了过去上诉机构被诟病的拖延和越权等问题 [17] ，为未来WTO上诉机制改革提供了宝贵的实践经验。

上述案例表明在没有美国参与的情况下，其他具备协商意愿的成员仍能通过MPIA形式的仲裁，继续维护WTO争端解决机制的权威性和可执行性。中国应在推动替代机制的过程中，积极与美国以外的其他成员深化合作，争取更多成员的支持和参与，在效率与合法性之间达成更好的平衡，逐步摆脱上诉机构失灵带来的困境。此外，通过在没有美国参与的情况下继续维护全球多边贸易体系的公平与稳定，将为未来美国重新回归该体系创造条件（在美国国内贸易政策环境发生变化、其立场出现软化时），进一步增强WTO体系的多元化因素，为各国经济发展与合作共赢提供制度性保障。