引言

乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务，乡村既是上海城市发展的稀缺资源，也是上海国际大都市城市核心功能的重要承载地。上海市人大常委会法工委主任阎锐说，推进乡村振兴地方立法，是全面贯彻实施国家乡村振兴战略，细化落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“《乡村振兴促进法》”）有关要求的重要举措，也是促进产业融合发展，缩小城乡差距，为上海超大城市快速发展拓展战略空间的必然要求。2022年9月1日，《上海市乡村振兴促进条例》（以下简称“《乡村振兴促进条例》”或“《条例》”）正式施行，为上海市的乡村振兴工作提供了坚实的法治基础和法治保障。本文结合《上海市乡村振兴促进条例》主要内容，以期与各位共同探讨《上海市乡村振兴促进条例》的实施情况，并提出相应完善建议。

一、《上海市乡村振兴促进条例》的主要内容

《上海市乡村振兴促进条例》包括总则、城乡融合、产业发展、生态宜居、人才支撑、文化繁荣、乡村治理、农村集体经济、保障措施、崇明世界级生态岛建设、监督管理、附则共12章75条。其中主要内容概括如下：

（1）  农民富裕与收入增长

由于上海城市化的发展，农村常住居民收入可支配收入水平与周边长三角城市（如：苏州、无锡、嘉兴、宁波等）相比还有一定的差距，提高农民收入是“三农”工作的中心任务之一。《条例》总则第八条，即对“农民富裕”作了总体性规定和要求，对本市促进农民富裕的机制、政策、途径和目标等做了较为原则的规定，第八条：“本市建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，通过完善金融、用地、就业、补贴等扶持政策，推动农业发展提质增效，促进生态保护与农民增收协调发展；…”。此外，在其他章节也分别从如何提高农民经营性收入、财产性收入、工资性收入和转移性收入等方面做出了明文规定，如第13条（就业创业服务、促进就业），第14条（提高养老、医疗等社会保障水平），第24条（建立紧密利益联结机制、分享产业链增值收益），第25条（鼓励参与乡村休闲旅游项目建设），设立农村集体经济发展专章，特别是提出要“促进生态保护与农民增收协调发展”，探索生态资源向生态价值转化。

（2）  城乡融合与产业振兴

《条例》将促进城乡融合发展摆在突出位置，提出构建城乡融合发展新格局的目标，致力于打破城乡二元结构，促进资源要素在城乡之间的自由流动。具体而言，从公共基础设施、教育、卫生、就业、社会保障、乡村数字化转型等方面作出规定，要求统筹城乡公共基础设施规划和建设，推动义务教育、医疗卫生等领域城乡一体、均衡发展，健全城乡一体的公共就业创业服务体系，提高农村社会保障水平，并依托城市数字化转型加强农村数字化建设，提升乡村公共服务和管理的数字化、智能化水平。

《条例》从第十八条到第二十七条，整整10条都在讲产业兴旺。一方面，大力推进都市现代农业建设，支持建设高标准永久基本农田、农产品仓储保鲜等现代农业基础设施，划定粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、特色农产品优势区，开展农业绿色发展行动，健全农业科研保障机制，加强农产品品牌建设，发展农业经营主体，增强重要农产品生产和供给能力。另一方面，积极推动乡村一二三产业融合发展，鼓励农业与旅游、文化、健康养老、体育、新能源等产业相结合，支持农业经营主体发展中央厨房、净菜加工、主食加工等，建设现代农业产业园，提升产业链、供应链现代化水平。此外，《条例》还对发展现代种业和乡村休闲旅游进行了重点表述，强调农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，要求制定种业发展规划，提升种业科技创新能力，完善扶持种业发展的政策措施，支持种业关键核心技术攻关和生物育种产业化应用。

（3）  人才支撑与培养引进

乡村振兴战略实施关键在人。《条例》第七章（第46-51条）明确提出实施乡村人才振兴项目，加大农村专业人才培养力度，引进国内外农业科技顶尖人才、农业领军人才，鼓励各类人才返乡创业，健全完善城乡、区域、校地之间人才培养合作交流机制。同时，建立健全涉农工作队伍的选拔、培养、配备、管理、使用机制，注重选配熟悉农业农村工作的干部进入区、乡镇领导班子。此外，还健全完善技术技能人才评价制度，支持和引导各类人才通过多种方式服务乡村振兴。

（4）  文化传承与生态保护

乡村文化也是“上海文化”的一部分，《条例》第五章（第34～37条），分别从乡村文化建设、文化资源供给、文化遗产保护、文化传承四个方面进行了规定。弘扬中华优秀传统文化，保护农业文化遗产和非物质文化遗产；加强农村思想道德建设和公共文化建设；同时，倡导绿色发展理念，推进农业绿色发展，加强农村人居环境整治和生态系统保护。

（5）  组织建设与乡村治理

针对乡村治理，特别是应急响应机制方面的短板，《条例》提出一系列要求。《条例》第三十八条要求：“本市建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。”、第四十条要求：“本市孵化、培育和扶持扎根农村社区的志愿服务组织，建立组织化和社会化相结合的动员机制，强化应急状态下快速响应能力，提升志愿服务的制度化、专业化和科学化水平。”、第四十四条要求：“相关区和乡镇人民政府应当结合区域功能提升、撤制镇改造等工作，按照政府主导、规划引领、尊重民意、市场运作的原则，统筹建设规划指标、土地供应等资源，加强政策供给集成，依法依规实施城中村改造，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益。相关区和乡镇人民政府应当加大对城中村公共安全、公共卫生、人居环境、违法建筑等的整治力度，加强房屋出租和实有人口管理，提升安全隐患排查、风险管控和应急处置能力。”

（6）  农村集体经济与保障措施

《条例》专门设立了专章，即第八章，农村集体经济，强调农村集体经济是实现农民共同富裕的物质基础，旨在完善财政引导、多元化投入的农村集体经济发展机制，建立健全城乡建设用地增减挂钩、节余指标调剂和收益分配机制，减量化后的农村集体建设用地指标产生的收益主要归集体经济组织所有。促进和规范农村产权流转交易，建立统一公开、规范有序的流转交易服务平台，推动城乡要素平等交换、双向流动。固化本市在农村集体经济发展中好的经验和做法，如提升农村集体资金、土地、项目统筹能级，鼓励盘活利用集体资产资源，推动集体经济转型升级，参与建设各类产业园区等。创新金融产品和服务、财政扶持方式等措施，支持农村集体经济高质量发展。

二、《上海市乡村振兴促进条例》的成效

自2021年6月1日《乡村振兴促进法》正式施行以来，《上海市乡村振兴促进条例》在推动上海乡村的全面发展上取得了诸多显著成效。到2025年，乡村振兴战略实施效果逐步显现，制度框架和政策体系较为完善，乡村治理法治化水平明显提高，农业农村投资保持稳定增长，率先基本实现农业农村现代化，基本形成城乡空间布局合理、功能多元多样、产业融合发展、基础设施完善、乡村风貌宜人、公共服务健全、基层治理有序、农民生活富裕的城乡融合发展格局。

在产业方面，上海农村产业融合发展态势良好，例如，松江区泖港镇的农民相对集中居住项目，泖港镇得天独厚的耕地资源，本是乡村发展的天然优势，但村民菜园因缺乏统一规划，设计杂乱无章，严重影响了乡村整体风貌。《上海市乡村振兴促进条例》实施以来松江区泖港镇新建村的“美丽乡村・田园悦色”项目变成了典范。该项目由松江区泖港镇范家社区民生服务站主导，将菜园改造提升乡村风貌，服务站选新建村10户居民试点，依院子大小、地形及采光，设计“一院一方案”的菜园改造方案。如今，篱笆整齐围起菜畦，蜿蜒小径穿梭其间，菜园成田园景观，提升村庄 “颜值”。同时，服务站邀请农业专家深入社区，采取理论讲解与实地演示相结合的方式，围绕土壤改良、病虫害绿色防控、科学施肥等核心内容，为村民传授实用种植技巧。在专家的悉心指导下，村民们掌握了科学种植方法，蔬菜品质与产量显著提升。服务站还帮助村民建立合作社，打造蔬菜品牌，与商超建立合作，拓宽销售渠道，实现年收入增长，助力农民增收。泖港镇通过盘活宅基地等闲置资源，吸引了社会资本参与乡村建设，发展了乡村民宿、休闲农业等新产业新业态，增加了农民收入。

同时，在《条例》的实施和相关政策的推动下，人才回流乡村的现象初现端倪。崇明区通过 “燕归巢” 品牌项目吸引了一批崇明籍大学生回乡发展。2020年，施一丁同学参与“燕归巢”实习活动，赴崇明团区委见习，投身抗击疫情、文明城区创建等工作，还加入“四史”学习教育及优青论坛等活动，对家乡发展有了深入了解。2021年，他与同伴组成实践团队，调研崇明仙桥村、东禾九谷、源怡花卉等地，目睹了家乡在交通民生、绿色农业、生态建设与经济发展等方面的巨大变化，回乡建设的热情被点燃。多年来，他积极投身志愿服务与社区实践，积累了服务家乡的经验。2022年，他看到招录信息后，积极备考，最终成功通过笔试、面试和考察，成为2023年上海市崇明区选调生。毕业后，他回到崇明，决心为家乡发展贡献力量。施一丁说：“燕归巢”项目为学子提供了了解家乡的平台，是他们择业的重要参考。像施一丁这样回乡就业创业的青年还有很多，他们正为全市各个乡村的振兴奉献着青春和力量。人才回流为乡村振兴注入新活力，《条例》在人才培养引进方面的成效逐步显现。

在乡村治理层面，闵行区浦锦街道芦胜村的积分制管理模式成为典型。芦胜村将积分制管理与党建引领下的村民自治共治模式紧密结合，有效推动了村域环境面貌的显著改善。芦胜村按照《芦胜村人居环境积分制管理办法》，将村民全部纳入管理，每月开展考核工作并建立“积分台账”，实行“一户一档”积分录入。通过设立积分项目、开展积分评定、公示积分情况及红黑榜等举措，充分调动起村民参与庭院改造和乡村治理的积极性。积分项目细则涵盖了宅前屋后、农田管理、民房出租、移风易俗等多个方面，确保庭院改造工作的全面性和细致性。村民凭积分可在每季度末兑换相应物质奖励，增加了线上兑换礼品、农产品等，丰富奖品兑换选择，进一步提高了农民群众参与乡村治理的主动性、创造性。这一系列举措有效推动了芦胜村人居环境的持续提升，逐步提高了乡村善治水平，营造起“人人参与、人人担当、人人尽责”的治理氛围。

三、《上海市乡村振兴促进条例》的实施挑战和完善路径

当《条例》细化落地时，也不可避免地会遇到有待优化的问题。就在今年4月16日，市委书记陈吉宁，市委副书记、市长龚正深入郊区镇村园区开展乡村振兴专题调研，召开上海市实施乡村振兴战略现场推进会，以全面深化改革破解乡村振兴难点堵点问题。

就笔者查阅、检索有关新闻报道和材料来看，虽然《条例》规定了财政投入优先保障和持续增长的机制，但在实际执行中仍存在一些困难。根据有关新闻报道，部分区级财政在乡村振兴方面的资金分配和投入力度不够均衡，有些地区或项目由于地理位置优越、资源丰富或政策支持等原因，能够获得更多的资金投入；而一些偏远、贫困或发展滞后的地区则可能面临资金短缺的问题，与实际任务需求存在一定差距。这种不均衡的资金分配会加剧地区之间的发展差距，不利于乡村振兴的全面推进。而涉农资金的统筹整合机制又不够完善，资金管理层级交叉纵横，资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强、监管复杂，导致资金使用效率还有提升空间。同时，乡村振兴项目的专项资金来源往往众多，资金调整需要经过一定程序，资源配置有待优化。

同时，部分农村居民自治意识较为薄弱，缺乏对《条例》的关注以及对自身权益的主动保护和参与社区事务的积极性，缺乏自治意识和自治能力的培养，导致农村居民自治的实际效果不尽如人意，部分政策实际上也无法落实到农村居民的人头上。居民对社区事务的了解不够全面和及时，缺乏足够的信息支持和参与决策的基础。这限制了农村居民对自治事务的有效参与和贡献。

由于《条例》中的一些条款还是秉持“宜粗不宜细”风格，规定还是较为原则，还需具体的实施细则或操作指南得以落地。例如，《条例》第二十二条第二款：“农业农村部门应当会同规划资源等部门制定和完善扶持种业发展政策措施，推动设施农业用地向种源设施建设倾斜，建设用地指标优先支持研发型种业企业和种业科研机构；建立完善良种选育、繁育、推广体系，推进商业化育种，重点发展优势特色品种，强化种业市场监管，规范种业发展”、第五十四条第二款：“本市鼓励农村集体经济组织盘活利用集体资源资产，引导村集体经营项目向各类产业园区集中；支持农村集体经济组织购置有增值潜力的商务楼宇、参与开发建设产业园区等，推动农村集体经济转型升级”等部分条款规定，相关部门尚未出台具体的政策措施或操作办法，使得这些规定在实际操作中存在分歧、面临困难。

笔者从以下几个方面提出完善路径，以期回应《条例》实施面临的挑战。

1、在资源配置方面，有待进一步加强基层组织建设，并进一步细化《条例》中提及的财政投入规定。应明确市、区两级财政的权责边界，明确对乡村振兴的投入比例和增长幅度，为财政资金的分配和使用提供更明确的依据。同时，建立健全涉农资金统筹整合的具体办法和监管机制，确保资金能够合理配置、高效使用。此外，要加大对基层组织的资金投入和资源支持，提供必要的支持和保障，加强对财政资金使用绩效的评估和监督，通过科学的评估体系和严格的监督机制，提高资金使用的精准性和效益，避免资金的低效使用。

2、为增强部分农村居民自治意识，应致力于宣传教育工作，作为律师角度而言，专业且有很多办案经验的律师群体可针对不同主体积极开展法律培训和普法宣传活动等方式来提高农村居民对基层自治组织的认知和了解，提高农村居民对基层自治的认同感和参与意愿，使其懂得，并且能够维护自身的权益，参与到乡村的振兴工作中。同时，要建立健全信息传递和参与机制，推进参与机制和决策的民主化。鼓励农村居民积极参与到决策和管理事务中。

3、对于《条例》中部分较为模糊的概念和标准，律师可以在《条例》细化、明确过程中发挥我们的专业能力和作用，助力《条例》实务落地和有效实施。例如，积极参与政府部门组织的《条例》研讨会议，对《条例》中模糊概念和标准提出细化建议，确保政策制定科学、合法、合理。此外，律师可以为政府部门、农村集体经济组织、农业企业等提供法律咨询服务，帮助各主体准确把握政策导向，合理规划和利用土地资源，推动农村经济发展。同时，律师可协助有关部分明确农村集体经济发展平台的建设模式和运营机制，协助起草、审查有关法律文件，为农村集体经济的发展提供合法且清晰的路径和方法，促进农村集体经济的壮大和可持续发展。为《条例》的有效实施提供更细化的指引，使《条例》在实践中更具操作性和可执行性。

4、在乡村振兴的进程中，进一步做好全域覆盖、普惠共享和城乡一体公共服务网络落实工作。这需要从生产、生活服务等多方面切入，如在交通网络方面，加大等级公路和农业生产道路建设力度，推动城乡路网互联互通，提升道路等级并建立养护体系。在饮水、能源网络基本面上，实施农村饮水安全工程，推进水道管网建设，实现城乡居民饮水“同网、同质、同服务”；同时，开展天然气“进村入户”工程，引入社会资本，逐步覆盖城乡。在数字和物流网络建设中，加强农村网络通信基础设施，提升宽带入户率和5G信号覆盖，缩小“数字鸿沟”；完善农村物流体系，增加物流站点密度，实现城乡数字、物流基础设施一体推进和运维。通过这些切实惠民的举措，有效补齐农村基础设施的短板，提升城乡公共服务一体化水平，为乡村振兴筑牢根基，推动城乡共同繁荣。

5、加强区域联动，吸引长江三角洲区域人才共同参与乡村振兴工作。通过建立有效的合作机制，长三角地区的人才可以联合制订、修改、推进乡村振兴工作的有效机制和策略，确保在实施过程中能够及时发现问题并纠正问题，实现因地制宜的发展，加强合作深化和区域协作。上海金山亭林镇的实践表明，通过党建联动和产业链动，可以有效聚集人才，推动区域内的资源共享和优势互补，为乡村振兴注入新动力。此外，长三角区域合作办公室的政策支持为人才的跨区域流动和合作提供了保障，通过推进人才评价标准和资质的互认，进一步促进了区域内人才的合理配置和高效利用。这种区域联动的方式不仅能够吸引和留住人才，还能通过深化合作与协作，共同探索适合本地实际情况的乡村振兴模式，实现长三角地区的共同繁荣。

结语

《上海市乡村振兴促进条例》的实施为上海市乡村振兴工作提供了有力的法治保障，推动了上海乡村在产业、人才、文化、生态和组织等多方面的全面发展，取得了令人瞩目的显著成效。随着乡村振兴战略的逐步推进，上海乡村的面貌发生了深刻变化，城乡融合发展的新格局逐渐形成，乡村产业蓬勃发展，农民收入稳步增长，农村人居环境明显改善，乡村治理体系日益完善。《条例》不仅为乡村振兴提供了制度框架和政策依据，还通过明确各方责任和义务，凝聚了全社会共同参与乡村振兴的强大合力。

然而，乡村振兴是一项长期而艰巨的历史任务，不可能一蹴而就。在《条例》的实施过程中，不可避免地会遇到各种新情况、新问题和新挑战。财政投入保障机制的优化、部门协同力度的加强、部分条款操作性的增强等问题，都是《条例》在实践中需要不断完善和改进的方向。未来，我们需要以更坚定的决心、更有力的措施、更务实的作风，持续推动《条例》的完善和落实。通过细化财政投入规定，明确资金使用方向和监管机制；强化部门协同合作，打破部门壁垒，形成工作合力；加快制定和完善相关配套政策和实施细则，使《条例》更具操作性和执行力。同时，要进一步加强宣传教育，提高全社会对乡村振兴重要性的认识，增强农民群众的主体意识和参与积极性，营造全社会共同参与乡村振兴的良好氛围。

我们有理由相信，在《上海市乡村振兴促进条例》的引领下，通过不断地完善和落实，上海市的乡村振兴工作必将迈向更高的台阶，实现农业更强、农村更美、农民更富的美好愿景，为上海这座国际化大都市的发展注入新的活力和动力，为全国乡村振兴提供可借鉴的经验和模式，共同绘就上海乡村振兴的壮美画卷。