专家学者对省环保厅和南通淮安14件规章品头论足

昨天（12月28日）下午，江苏省政府法制办在南京首次举行政府规范性文件年度公开评审活动。省环保厅和南通、淮安两市全年共14份政府规章，面对面接受相关法律专家学者的逐一过堂，接受严格的年度法律评审。据悉，此举是对政府立法备案审查社会参与机制的创新，在全国尚属首次。

省政府法制办副主任沈秋潮告诉记者，首次接受年度法律评审的政府规范性文件包括《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》、《南通市城乡低收入家庭认定管理试行办法》、《淮安市共有产权经济适用房管理办法》等，其内容与民生关联度很大。这14份文件半个月前分别由省法制办专门交给省人大法工委经济法规处处长赵建阳、省高级人民法院行政庭副庭长倪志凤、省委党校副教授梁三利、江苏维世德律师事务所主任梁海峰4位评审专家，提前进行严格审查。

28日下午的公开评审历时三个小时。4名专家与省环保厅副厅长蒋巍、南通市法制办副主任殷蓓、淮安市法制办副主任高北江面对面，既对三个被评审单位规范性文件的质量总体持肯定态度，但也直言不讳指出立法中的不足。专家认为，立法欠缺主要集中在四个方面：一是贪大求全。梁海峰列举后指出，“仿佛一个立法就要解决所有问题，这是地方性立法的通病，但一定要注意，因为法律的落地越具体越好”。二是地方规范性文件与上位法有冲突。例如，《淮安市公用移动通信基站设置管理办法》第九条第二款为“禁止经营者租用第三方设施时签订排他性协议独占基站资源。”倪志凤和梁三利都就此指出，“这里的禁止，缺乏根据，在规范性文件的制定中，必须遵循‘依据原则’，而不是适用‘不抵触原则’。”三是立法不规范、不严谨。如《南通市区居民生育保险暂行办法》中第六条规定，“计划内怀孕无规定情况自行终止妊娠的，发生的居民生育医疗费用不予支付。”执行时如何证明是否自行终止？法律上难以认定。第四，有些规定不合理，赵建阳举例说，《南通市城乡低收入家庭认定管理试行办法》第四章第十八条规定，低收入家庭收入认定证明自认定之日起，有效期为1年，到期自动作废。他认为，这1年的年限过于绝对，有些低收入家庭一年的家庭状况如没有根本性改观，重复办理认定程序会增加不必要的行政成本。

三个被评审单位都表示，将根据专家意见对规范性文件作进一步完善。省环保厅副厅长蒋巍给记者看他记的满满四页纸：“专家都说环保厅的规范性文件太专业，确实，立法不仅要规范，更要让人明白。”省社科院法学所副研究员方明接受记者采访时说，专家对政府立法进行法律年审，相当于在政府立法备案审查过程中引入了社会监督机制，增强了备案审查工作的透明度，也能使政府立法更清晰地了解社会需求，提高规范性文件的制定质量。

据了解，此次专家评审的结果，与依法行政考核直接挂钩。沈秋潮介绍说，2008年江苏省出台《依法行政考核办法》，明确规定，“规范性文件的制定和备案审查工作是依法行政考核的重要内容之一”。也就是说，我省的政府全年制定的法规必须备案审查，并与依法行政考核挂钩，以推动各地各部门在规范性文件制定和备案审查工作上的主动意识和规范意识。

促进立法规范，根本还是为了从源头上促进依法行政。省政府法制办执法监督处副处长陆广文说：“规范性文件的制定大多关系民生问题，与百姓生活息息相关，引进法律专家的专业评审，加强事后的备案审查，目的是促进提高政府立法的科学性、规范性。”他透露，2011年我省将邀请社会公众和行业组织参与对规范性文件的年度评审，并组建备案审查专家库，使这项工作常态化、实时化。