一、基本案情

系争房屋系公房，原承租人朱某已于2009年死亡。2017年4月10日，上海市虹口区人民政府作出虹府房征［2017］1号房屋征收决定，系争房屋位于征收范围内。2017年4月22日，上海市虹口区住房保障和房屋管理局作为甲方与居住在系争房屋内的朱某德（原承租人朱某系实际居住人朱某德的姑母）签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》，协议中注明乙方为朱某（已故）。朱某德在协议签订后，已从被征收房屋迁出，将被征收房屋交付虹口区房管局。

2017年10月，系争房屋的物业公司将被征收房屋的租赁户名由朱某变更至上海虹房（集团）有限公司（以下简称虹房集团）名下。同年11月，虹口房管局以朱某德签订补偿协议属于签约主体错误为由，在朱某德签署的补偿协议上加盖“作废”字样的图章，并由承办人签名，单方撤销了与朱某德签订的补偿协议。2020年11月11日，虹口房管局与虹房集团就被征收房屋另行签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。

二、诉讼情况

1、要求虹口区房管局履行行政协议之诉

2020年11月2日，朱某德第一次向上海铁路运输法院提起行政诉讼，请求判令虹口区房管局履行与其签订的征收补偿协议，并向朱某德赔礼道歉。经法院审理查明，2017年10月，系争房屋的物业公司将被征收房屋的租赁户名由朱某变更至上海虹房（集团）有限公司（以下简称虹房集团）名下。同年11月，虹口房管局以朱某德签订补偿协议属于签约主体错误为由，在涉案补偿协议上加盖“作废”字样的图章，并由承办人签名，单方撤销了与朱某德签订的补偿协议（以下简称被诉单方撤销行为）。2020年11月11日，虹口房管局与虹房集团就被征收房屋另行签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称虹房协议），故上海铁路运输法院于2020年12月7日作出（2020）沪7101行初825号行政裁定，以涉案补偿协议已被虹口房管局单方撤销，朱某德起诉要求履行协议缺乏事实根据，不符合法律规定的起诉条件为由驳回了朱某德的起诉。朱某德不服，提出上诉，上海市第三中级人民法院于2021年3月16日作出（2021）沪03行终59号行政裁定，驳回了朱某德上诉，维持原裁定。

2、要求撤销虹口区房管局2017年11月作出的单方撤销协议行为之诉

朱某德不服，再次向上海铁路运输法院提起行政诉讼，请求：1.撤销虹口房管局2017年11月的被诉单方撤销行为；2．要求虹口房管局归还从原告处拿走的15份材料。上海铁路运输法院审理认为，被征收房屋系公房，涉案补偿协议应由虹口房管局与被征收房屋的承租人签订。而被征收房屋的原承租人系朱某已于虹府房征［2017］1号房屋征收决定作出前死亡，朱某德称朱某系其姑母且已与之形成赡养关系，但朱某德的户籍不在被征收房屋内，且与原承租人朱某并非直系亲属，现并无证据证明朱某德具有与虹口房管局签订涉案补偿协议的合法资格。即便朱某某在涉案补偿协议中签名盖章，因涉案补偿协议确定的是被征收房屋的补偿利益，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条之规定，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有，故被征收房屋的补偿利益归承租人及共同居住人共有，而朱某德不是被征收房屋的承租人或共同居住人。

有鉴于此，虹口房管局对涉案补偿协议中的错误进行纠正，单方撤销涉案补偿协议的行为对朱某某的合法权益明显不产生实际影响。至于朱某某诉称要求返还的15份材料，因其并无证据证明相关材料系原件，且虹口房管局工作人员在收取该15份材料时已注明为复印件，故虹口房管局是否返还不影响朱某德的合法权益。综上，朱某某起诉不符合法定起诉条件，据此裁定驳回朱某某的起诉。

朱某德不服该驳回裁定，向上海市第三中级人民法院提起上诉。上海市第三中级人民法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案中虹口房管局于2017年4月22日就被征收房屋与朱某德签订涉案补偿协议，同年11月又以朱某德的签约主体错误为由单方撤销涉案补偿协议。2020年11月11日，虹口房管局与虹房集团就被征收房屋重新签订补偿协议。朱某德曾于2020年11月起诉要求虹口房管局履行涉案补偿协议，经人民法院裁定驳回起诉，且相关裁判文书已经生效。朱某某作为涉案补偿协议的签订一方，在知晓涉案补偿协议被征收部门单方撤销后，对被诉单方撤销行为不服，依法享有通过诉讼途径予以救济的权利，有权诉请撤销被诉单方撤销行为，具有相应的原告主体资格。原审法院以被诉单方撤销行为对朱某某的权利义务不产生实际影响为由作出驳回起诉的裁定，有所不当，应予以纠正。需要指出，虹口房管局作出被诉单方撤销行为之时应当对朱某某履行告知义务。虹口房管局未提供已经告知朱某某行政行为具体内容的证据，仅以虹房集团的信访材料推断上诉人应当知晓被诉单方撤销行为，主张朱某某超过起诉期限，缺乏事实和法律依据，不予采纳。基于最大限度保护当事人诉权的角度出发，原审法院应当对被诉单方撤销行为是否合法包括朱某某是否具有签约主体资格等内容全面进行实体审理。故裁定撤销原审裁定，将该案发回原审法院进行审理。

三、律师评析

1、朱某德是否具有与虹口房管局签订涉案补偿协议的合法资格？

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十三条规定。房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按户进行补偿。被征收人以房地产权证所载明的所有人为准，公有房屋承租人以租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为准。针对承租人死亡的情况，上海住房保障和房屋管理局发布的《关于贯彻执行<上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则>若干具体问题的意见》（以下简称《若干具体问题的意见》）第四条进行了细化规定，具体为：“房屋征收范围内的公有居住房屋承租人死亡的，由本处有本市常住户口的共同居住人继续履行租赁合同；无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。继续履行合同者有多人的，应当自行协商确定承租人。”

本案中，朱某德虽然实际居住在被征收房屋内，但其户籍不在被征收房屋中，不属于该房屋的共同居住人，亦无权取得被征收房屋的征收补偿利益。承租人朱某系朱某德的姑母，虽然朱某德主张其与承租人朱某之间形成赡养关系，但根据法律规定，近亲属的范围仅限于配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，朱某德显示不属于法律规定上朱某的近亲属或直系亲属，根据《若干具体问题的意见》规定，不属于可以继续履行原租赁合同的情形。因此，朱某德不具有与虹口区房管局签订征收补偿协议的主体资格合法资格。

2、对虹口区房管局作出的单方解除协议行为，朱某德是否有权提起行政诉讼？

对于朱某德第二次起诉要求虹口区房管局2017年11月作出的单方撤销协议行为之诉，房管局提出抗辩，认为朱某某不具有签约主体资格，不具有原告主体资格。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织，均有权提起诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定，房屋征收补偿协议的签约主体为房屋征收部门和被征收人。虽然朱某德不具有与虹口区房管局签约的合法资格，但双方事实上已签署了一份征收补偿协议，而且朱某德已根据协议约定向虹口区房管局履行了交房义务。虽然虹口区房管局之后以朱某德不具有签约主体资格为由单方撤销了该协议，但房管局的撤销行为对朱某德的权利义务必然会产生重大影响。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项规定，其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，朱某德作为被诉单方撤销行为的利害关系人，依法享有通过诉讼途径予以救济的权利，具有原告主体资格。

3、行政机关单方撤销行政协议应当遵守正当程序原则

本案中，一审法院以朱某德不具有签约主体资格为由，认为虹口区房管局对涉案补偿协议中的错误进行纠正，单方撤销涉案补偿协议的行为对朱某某的合法权益明显不产生实际影响，因此裁决驳回朱某德的起诉。二审法院审查后认为，一审法院以被诉单方撤销行为对朱某某的权利义务不产生实际影响为由，作出驳回起诉的裁定，有所不当，应予以纠正，并特别指出，虹口区房管局作为行政机关，有权通过单方撤销涉案补偿协议的行为使涉案补偿协议的法律效力归于无效，但应当符合行政法的正当程序原则，依法向行政协议签约人进行送达，使行政行为外化，并明确告知法律后果及救济途径。

正当程序原则是行政法中的一项核心原则，它要求行政机关在行使职权时，必须严格遵循正当、公开的程序，以确保行政行为的合法性、公正性和可接受性。具体到本案中，虹口区房管局对于作出被诉单方撤销行为的具体时间无法明确，当庭陈述已经口头告知了朱某德被诉单方撤销决定但未提供直接证据予以证明，在朱某德明确否认的情况下不能认定其履行了告知义务。虹口区房管局在诉讼中曾提供虹房集团出具的信访材料作为间接证据，并推断朱某德应当知晓被诉单方撤销行为的具体内容，但该信访答复中未表述虹口房管局作出被诉单方撤销行为的具体内容和时间，朱某德进行信访的行为本身也不足以证明其应当知晓被诉单方撤销行为。虹口区房管局未能提供已告知朱某德被诉单方撤销行为内容及诉权的直接证据，违反了正当程序原则，对朱某德的权利义务产生影响，故二审法院裁定撤销原审裁定，将案件发回重审。