（本指引于2026年7月7日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过，试行一年。试行期间如有任何修改建议，请点击此处反馈）

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第一章 总则

第一条 【制定目的】

为规范律师参与上海市各级政府机关、事业单位及基层自治组织的常规性法律顾问工作，提升法律服务的专业化、标准化水平，助力法治政府建设，依据《中华人民共和国律师法》《上海市人民政府关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》《上海市行政规范性文件管理规定》《上海市政府法律顾问工作规则》等法律法规及政策文件，结合上海市律师行业实践经验，制定本指引。

第二条 【适用范围】

本指引适用于上海市各级人民政府及其职能部门、派出机关、派出机构（以下统称“政府机关”）的常规性法律顾问工作。

本市事业单位、社会团体、基层群众性自治组织（街道、居委会、村委会等）委托律师提供常规性法律服务的，可参照本指引执行。

律师为政府提供PPP项目、立法专项、重大危机事件处置等非日常性专项法律服务的，不适用本指引，可另行参照相关专项业务指引。

第三条 【基本原则】

律师参与政府常规性法律顾问工作应遵循以下原则：

（一）合法性原则

律师应确保法律意见、建议及代理行为符合法律、法规、规章及国家政策，不得为政府机关规避法定程序或违法决策提供支持，重点防范因法律依据不足导致的行政争议风险。

（二）专业性与中立性并重原则

律师应基于法律专业知识和实践经验独立出具意见，避免受行政干预影响；对政府机关内部争议事项，应保持中立立场，客观分析各方权利义务。

（三）服务政府公共职能原则

律师应围绕政府履行公共服务、市场监管、社会管理等职能提供法律支持，注重法律效果与社会效果的统一，不得以营利为导向损害公共利益。

（四）保密与信息安全原则

律师应严格遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》《上海市数据条例》等规定，对履职过程中知悉的国家秘密、工作秘密、个人隐私及敏感信息履行保密义务，未经授权不得向第三方披露；涉及电子文件传输的，应通过政府指定加密渠道操作。

（五）廉洁履职原则

律师应遵守司法行政机关及律师协会关于执业纪律的规定，不得利用法律顾问身份谋取不正当利益，不得接受与履职存在利益冲突的委托事项。

第二章 工作范围及主要职责

第四条【工作范围】

常规性政府法律顾问工作业务一般包括以下内容：

（一）重大行政决策合法性审查；

（二）政府规范性文件合法性审查；

（三）政府日常法律事务服务；

（四）需要政府法律顾问参与的其他事务。

第五条【主要职责】

（一）参与政府重大决策前法律论证，识别决策程序（如公众参与、专家论证）合规性风险；评估决策内容合法性及可能引发的行政复议、行政诉讼、信访矛盾；解答有关行政事务的法律咨询；出具《法律风险评估报告》，列明风险等级及应对建议。

（二）对政府拟发布的规范性文件（含草案）进行合法性审查，包括是否符合法律保留原则、是否存在超越权限或违反程序等问题；对文件内容的公平竞争审查（如涉及市场准入、招投标条款）；提出修改建议并出具书面审查意见。

（三）审查政府签订的民事合同及合作协议；对合同履行争议提供法律意见，参与纠纷协商；对执法部门调查取证、听证程序、文书送达等环节提供合规建议；解答有关行政事务的法律咨询；就政府受理的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等所涉及的重大法律问题，提供法律咨询；协助政府进行法制宣传教育，参与法律知识培训活动。

第三章 常规政府法律顾问业务操作提示

第六条【重大行政决策合法性审查工作指引】

（一）定义及范围

本指引中所指重大行政决策，是指由县级以上地方人民政府依照法定职权，对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：

1．有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；

2．经济和社会发展等方面的重要规划；

3．开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；

4．决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；

5．决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。

（二）审查所需资料

1．在审查过程中，律师需向顾问单位获取以下审查资料：

2．重大行政决策方案；

3．方案制定背景、必要性、可行性和形成过程的说明；

4．法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件等制定依据；

5．听取公众意见及意见采纳情况的书面记录；

6．专家论证情况书面记录；

7．依法举行听证会的，提供相关书面记录；

8．风险评估报告；

9．决策事项承办单位法制机构出具的合法性初审意见书；

10．进行合法性审查所需要的其他资料。

（三）审查内容

1．决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件政策规定；

2．决策事项是否符合市、区政府的法定权限；

3．决策草案的形成是否符合法定程序要求；

4．根据具体的决策事项，律师认为需要审查的其他内容。

（四）出具审查意见书

律师对重大行政决策进行合法性审查后，应当根据不同情形出具《重大行政决策合法性审查法律意见书》，供决策机构参考。法律意见书应当载明下列内容：

1．审查的重大行政决策方案名称及其主要内容；

2．获取的审查资料情况；

3．与审查事项有关的法律、法规、规章和政策依据情况；

4．合法性审查过程的描述；

5．合法性审查结论：明确提出合法或者违法的结论，以及理由、依据和相关的意见建议，对与起草单位、承办单位不一致的意见，应当在合法性审查意见中予以说明。

第七条【政府规范性文件合法性审查工作指引】

（一）定义

本指引所指政府规范性文件是指除政府规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的公文。

（二）程序性审查

1．起草程序：审查是否按照规定进行调研起草、征求意见、公平竞争审查等。涉及经营主体经济活动的规范性文件，需进行公平竞争初审、专项审查和复核。

2．审核程序：审查是否经过起草部门的合法性初审以及市、区政府的合法性审核。

3．审议程序：审查是否提交本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定，以及是否按照规定进行集体审议。

（三）实质性审查

1．审查规范性文件有无与上位法相冲突的情形；

2．审查规范性文件制定主体是否符合规定。制定的规范性文件，应符合法定权限和程序，贯彻法制统一原则，坚持依法行政，体现行政机关权责统一要求；

3．审查规范性文件体例结构和文字表述是否规范。政府规范性文件，应当符合立法技术要求，确保体例结构和文字表述的规范性；

4．审查规范性文件内容是否合法，有无创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）、机构编制及其他应由法律、法规、规章或上级行政机关规定的事项；有无违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利；有无自我授权或规避自身法定义务；

5．审查规范性文件与其他相关规范性文件是否协调一致，主要制度和措施是否合理、可行。

（四）出具审查意见书

律师对政府规范性文件进行合法性审查后，应当出具法律意见书，供决策机构参考。法律意见书应当载明下列内容：

1．审查资料情况，资料清单及资料完整性说明；

2．法律依据情况；

3．文件起草制定过程程序审查描述：

4．文件内容审查过程描述；

5．审查结论：合法性结论，明确文件合法或违法，理由、依据及意见建议。如违法，指出具体情形及修改建议。意见分歧说明：对与起草、承办单位不一致意见，说明分歧点、各方理由及最终结论；

6．其他说明：实施注意事项，后续完善建议。

第八条【政府日常法律事务服务工作指引】

（一）定义及范围

政府日常法律事务服务是指在常年法律顾问合同约定的日常法律服务范围内，为政府常规行政管理工作提供基础性法律服务，以保障政府行政管理活动的合法性、规范性与有效性，促进法治政府建设。

（二）合同、协议等法律文书起草、审查

审查重点：

1．合作方资信状况，包括合作方的公司注册资料，主要资产、业务状况，相关不动产、知识产权登记状况及证书认证情况，重大投资项目合同及履行情况，重大涉诉、资产抵押情况，合作方股权结构、股东及实际控制人的相关情况等；

2．法律可行性，根据双方项目框架协议确定的交易模式、交易结构和交易条件，结合我国有关法律法规的规定，论证该项目的法律可行性；如遇到无法克服的法律障碍，应指出其法律风险及相关的法律依据。

3．决策程序合法性，审查是否属于依法必须招标的项目；是否需要主管部门的批准手续；审批部门是否具有法定审批权；非业主单位签约是否得到项目业主的合法授权等。

关于政府合同文书的规范化、标准化，可参考《中华全国律师协会律师办理合同审查业务操作指引》。

（三）参与信访接待

工作要点：

1．律师参与信访接待应注重运用法律专业知识，客观分析论证信访诉求的合法性及合理性，做好释法劝导工作,引导信访者循法律途径解决纠纷。同时，对于暂时无法化解的信访案件要配合信访部门做好信访人的答疑工作，避免群体事件发生。

2．办理政府信访接待事务，应切实参与具体工作，坚持客观公正立场，注意对信访积案进行全面梳理和评查、分析总结症结成因，对责任单位的化解方案进行相应的法律分析，提出具有针对性的法律应对意见，利用自身法律专业水平和中立第三方的客观地位，积极发挥律师的调解作用，有效化解社会矛盾。

（四）解答有关行政事务法律咨询

工作要点：

1．确保对问题的准确把握，明确咨询的核心要点和具体需求，结合相关法律法规、政策文件以及行政规章，对咨询问题进行深入研究和分析，提供全面、准确的法律意见。

考虑行政事务的实际情况和操作流程，确保法律意见具有可操作性和实用性，能够有效指导行政行为。在规定时间内及时反馈法律咨询意见，为政府决策提供有力支持，确保咨询问题能够得到及时解决。

2．对咨询问题的处理情况进行持续跟踪和关注，及时调整法律意见，确保法律意见的时效性和准确性。在提供法律意见时，注重维护政府的合法权益，确保行政行为的合法性、合规性，同时兼顾公共利益和行政相对人的合法权益。

3．对咨询问题可能涉及的法律风险进行评估，并提出相应的预警和防范措施，帮助政府提前规避风险。严格遵守保密规定，对咨询过程中涉及的敏感信息予以保密。

（五）法律宣传与培训

工作要点：

1．深入了解政府工作人员和公众的法律需求，结合政府工作重点和公众关注热点，确定宣传与培训的主题和内容，确保内容准确、实用、通俗易懂，增强宣传与培训的针对性和实效性。

2．采用多种宣传与培训形式，提高宣传与培训的覆盖面和参与度。在宣传与培训过程中，注重与参与者的互动交流，及时解答疑问，增强宣传与培训的互动性和参与感。

3．关注法律法规和政策的更新变化，及时更新宣传与培训内容，确保宣传与培训的时效性和准确性。对宣传与培训的效果进行评估，收集参与者的反馈意见，提高宣传与培训的质量和效果。

第四章第四节  附则

第九条  【编制依据】

本指引根据2025年6月10日以前发布的法律、法规、规章、规范性文件及司法解释的规定，结合律师业务实践制定。如果国家的法律、法规、规章、规范性文件及相关司法解释发生变化，应以新的规定为依据。

第十条  【非强制性】

本指引并非强制性或规范性规定，仅供律师在实际业务中参考，不具有法律效力。本指引中所使用的“应”和“应当”等类似表述，仅为表达建议程度的不同，不应理解为强制性要求。

第十一条  【免责条款】

本指引由上海市律师协会政府法律顾问专业委员会起草，并非强制性或规范性规定，仅供律师在实际业务中参考。

撰写人：黄  东  上海筑业律师事务所

        陈建华  上海普世万联律师事务所

        苏文强  上海申浩律师事务所

        陆丽蓉  北京宣言（上海）律师事务所