摘要：数字货币技术的飞速发展冲击着全球货币体系，同时也为跨境支付体系的变革提供了新的契机。稳定币在全球的广泛应用促使主权国家开始研发央行数字货币，以期在数字货币时代重塑的世界货币体系及跨境支付体系中占据先机。稳定币作为锚定法定货币的一种数字货币，与央行数字货币的内在联系与互动逻辑十分复杂，主要体现为对央行数字货币主权的挑战以及对国家金融安全的影响。稳定币因其跨境流动的便利性而天然具有国际性，要在发挥数字货币巨大潜力的同时进行有效治理，需要通过以国际协同监管为原则、以维护货币主权与鼓励金融创新并重为策略、以实现金融安全为目的的监管思路对其进行国际法规制。

关键词：稳定币；央行数字货币；金融安全；国际法规制

 一、问题的提出

随着信息技术的高速发展，尤其是区块链技术以及分布式账本技术的应用，交易环节出现了一种效率更高、私密性更强的结算工具——数字货币。数字货币是以电子数据、符号等数字信息为表现形式的独立的货币 [1] ，仅在网络空间中流通。其不同于传统的法定货币，并非都以国家信用作为背书，且不受法定货币权管辖。相较于传统货币的跨境流通，数字货币更具有其便利性，因而数字货币天然具有国际性，这也成为其推动跨境支付系统数字化变革的根本性因素。比特币（Bitcoin）作为最初的数字货币，开创了匿名加密电子货币体系，依靠数字加密技术发行与交易，具备高匿名性、去中心化以及交易不受国别限制等特点。与其特点相对应的，仅以网络技术作为信用背书导致其缺乏定价体系，高度匿名的交易过程使其难以保障用户的财产安全，去中心化的特征使之存在价格波动风险高的问题。为了应对比特币价格波动带来的风险，全球性稳定币（以下简称“稳定币”）应运而生，通过对法定货币、黄金等大宗商品及其他加密资产的锚定，稳定币得以保证自身价值的稳定性。然而随着稳定币的蓬勃发展，稳定币运营商意图将稳定币建设成为全球通用的数字货币时，主权国家开始意识到稳定币产生的超主权效应。为应对私人部门数字货币的冲击，维护各国货币主权，多国央行开始研究中央银行数字货币（Central Bank Digital Currencies，简称CBDC）的发行。 [2]

2015年，国际清算银行（BIS）下属的支付与市场基础设施委员会（CPMI）根据发行主体的不同，将数字货币分为法定数字货币和私人数字货币。 [3] 法定数字货币主要就是央行数字货币，其作为主权货币在数字世界的延伸，必然激起新一轮货币竞争，成为国际金融秩序规制的主要对象。截止至2024年3月，全球134个国家和地区(占全球GDP的98%)都在积极探索和试点央行数字货币。 [4] 私人数字货币则主要包括以比特币为代表的传统加密货币和以泰达币（Tether，USDT)为代表的稳定币。其中传统加密货币价格波动大，持币者大都将其视作投机产品而非交易中的支付工具，因此这一类型的数字货币被世界各国施以严格管制。稳定币则以其币值稳定、安全性高及跨境流动自由便利等优点成为国际金融市场交易的主要货币类型。近年来，全球稳定币市场快速增长，截至2024年第二季度，全球稳定币季度转账量已达4万亿美元。 [5] 因此有学者认为，从目前的数字货币主流形态来看，央行数字货币和稳定币更有可能在将来的国际货币体系中扮演重要角色，而以比特币为代表的传统加密货币则相对而言不具备此种条件。 [6]

近年来，全球新冠疫情、俄乌冲突等一系列重大事件导致全球经济衰退，地缘政治风险加剧。美国转向逆全球化乃至美元“武器化”，导致原本国际社会尚可接受的美元体系受到了较大的冲击，美元信用面临垮塌，世界各国在此情形下纷纷开展对“去美元化”的探索。 [7] 数字货币的发展顺应了国际货币体系多元化的趋势，成为全球“去美元化”的新生力量，其中央行数字货币被委以重任。与此同时，国际经济环境波动性的增大亦加速了稳定币等私人加密货币的大幅扩张。俄乌冲突期间，当俄罗斯部分银行被国际资金清算系统剔除时，俄对外宣布私人加密货币可以购买其石油，稳定币也成为俄罗斯家庭重要的储蓄保值工具。这足以证明稳定币在国际金融市场上扮演的角色已经开始发生变化，而目前国际社会对于稳定币的监管仍处在相对滞后的状态中。纵观已有的文献与研究，大都聚焦于如何完善央行数字货币的内部法律制度与外部监管合作机制，而不曾细究稳定币发展至今将对推进央行数字货币国际化产生的多方面影响。目前，稳定币已经成为数字货币市场上不可小觑的数字货币种类，亟需通过发掘稳定币监管与央行数字货币发展之间的关联，提出对稳定币监管方面的国际法规制思路。

二、稳定币对法定数字货币体系的影响

数字化推动货币竞争发生格局性的转变，使传统货币竞争转向数字货币竞争，而私人数字货币和央行数字货币会成为竞争焦点。 [8] 世界货币体系长久以来以国家主权货币为主要框架，国家藉此得以成为全球经济发展的掌舵者和国际金融秩序的监管者。随着依托于数字化技术的私人数字货币在全球金融秩序中的影响力不断扩大，国家信用在世界货币体系中的作用正在被逐步削弱。不难看出，尽管各国研发央行数字货币的动机侧重不同，但从战略层面出发，最终目的仅有两点：其一为维护法定货币在国际货币体系中的地位，其二为在数字货币竞争和国际规则制定中抢占先机。稳定币的特殊之处在于，其本身即隶属于私人数字货币体系，同时又可以作为法定数字货币与私人数字货币的转换媒介，因此必然成为国际社会央行数字货币体系构建的重点关注对象。

（一）超主权性挑战国家货币主权

稳定币的超主权性是由其锚定资产与流通范围所决定的。首先，稳定币运营方通过锚定一篮子货币的方式保证币值稳定，实质上是在货币市场中对法定货币进行“二次发行”并外化为同一种流通货币，尽管消费者是出于对一篮子货币中法定货币的信赖购入稳定币，但也在实际上扩大了稳定币的泛用性。其次，稳定币在区块链中进行支付结算，通过网络在全球获得了巨大的流动性，结合稳定币本身在跨境交易中便捷高效的固有优势，稳定币便具备了被普遍接受成为超主权货币的可能性。

主权国家需要通过法定货币具备的支付手段及价值储蓄等功能实现对国家货币政策的调控和对金融市场的维稳，然而稳定币不与本国资产挂钩仍能作为跨境支付手段和储蓄手段，这就在一定程度上挤压了本国主权货币的应用市场。金融稳定委员会(FSB)就有报告指出，稳定币的潜在用户基础巨大，有可能在个别司法管辖区具有系统重要性，在国家甚至全球范围内替代现行货币。 [9] 国际货币基金组织(IMF)指出，稳定币对弱势货币的威胁更大。 [10] 对于弱势货币国家而言，当本地法定货币受到地缘政治等因素的影响发生通胀时，为了对其财富资产进行保值，当地的社会群体必然会选择锚定强势货币的稳定币作为储蓄手段而抛弃本地法定货币，久而久之将在该国形成货币替代。对于强势货币国家而言，虽不至于出现本国货币因稳定币被他国货币替代的情形，但稳定币作为私人部门发行的货币在市场的广泛流通，亦将迅速削弱本国政府对货币的控制。

值得注意的是，稳定币应用的优势场景包括跨境支付结算。当国际贸易双方以稳定币作为支付手段，法币仍作为记账单位对交易标的进行计价，此时交付稳定币仅体现着支付形式上的特殊性。然而一旦稳定币被视作记账单位参与到国际贸易结算中来，国家通过货币金融政策对国家间贸易所具备的调控力将会被削减，从而对国家间经贸活动造成一定影响。目前，已有部分国家对私人数字货币法律地位予以认可，如萨瓦多尔早在2021年便已经立法决定将比特币确立为法定货币，德国议会也作出决定表明比特币在国内可以用于交税及从事贸易活动。如果越来越多的国家赋予私人数字货币法币地位，将来贸易伙伴国之间的双边汇率将会受制于稳定币与各国法币之间的汇率波动，并一定程度上削弱国家法定货币在国际贸易中被使用和认同的程度。

然而从国际货币体系格局的发展情势来看，稳定币具备的超主权特征产生的影响并非完全是负面的。传统货币受限于实体形式难以在国际上直接流通，跨境支付高度依赖第三方机构，因此货币的地域性十分明显，各国主权货币国际化手段有限且成本较高，仅有少数国家货币在国际货币市场中占据份额。美国把持着跨境结算的中介机构，因此得以塑造出以美元为中心的国际货币体系。而稳定币的出现是各国建立独立于以美元为基础的货币体系的重要契机，有利于改变全球支付秩序和地缘政治。 [11] 一方面，稳定币弱化了跨境支付对中间机构的依赖性，降本增效的同时为开创国际货币新格局提供了机遇；另一方面，稳定币通过区块链技术使得世界各国银行能够进行点对点连接，实现即时的多币种汇兑，促进了跨境支付货币的多元化。

（二）去中心化特征导致金融安全问题

金融安全包括国家内部金融安全与全球金融安全两大部分，国家通过央行等核心机构施行货币政策确保国内货币金融市场的稳定运行，并在此基础上制定完备的监管规则以随时应对可能出现的金融风险；而全球金融体系优势由世界各地的大型商业银行等金融机构为节点所构建的，因此全球金融安全与国家金融安全密切相关，往往牵一发而动全身。对于传统金融体系来说，金融安全的实现离不开主权国家的政治权利的保障，只有通过各国央行实现对金融市场的有效监管，才能进一步从国际层面识别金融风险进而解决国际货币问题。而数字货币通过技术实现了交易安全,不必依赖中心化的机构与政治权力，由此改变了金融安全的基本逻辑。 [12] 稳定币能够影响金融安全的根本原因在于，稳定币在国际货币市场中与央行数字货币存在竞争关系与替代关系，其作为去中心化金融机制的载体却仍然在传统的货币体系及跨境支付体系中进行流通，必然会对中心化金融体系造成冲击。现有的国际监管规则滞后于数字货币的发展，而稳定币建立起来的跨境支付生态体系会在国际金融和贸易领域不断拓展，最终导致全球金融安全在数字货币领域陷入“监管真空”。

围绕数字货币所讨论的金融安全问题一直以来都聚焦于两点。其一为对数字货币设计中去中心化程度的考量，一方面跨境支付需要去中心化管理提升经济效益与便捷性，另一方面需要一定程度上的中心化管理确保金融风险的识别与监管。其二为持币者匿名化程度的处理，数字货币相关信息的高度匿名化将会增加国际金融监管的不可控性。鉴于加密数字货币交易体系的匿名性和不可回溯，各方对于交易可能造成的其他安全后果无需承担责任，国家难以进行监管、取证，又在客观上助推了洗钱等犯罪行为。 [13]

从中心化程度这一视角进行比较，央行数字货币与稳定币在交易结算过程中均是去中心化的，但央行数字货币在发行上仍需要政府权威作为保证，稳定币发行则是依靠算法权威，相对于政府的承诺，算法显然更容易被信任，这也是稳定币受到公众青睐的原因之一。 [14] 然而稳定币并未如比特币等传统私人货币一般实现了完全的去中心化，其发行仍依赖于大型科技公司的支持，这也意味着私营机构掌握着国际贸易中大量的消费者个人隐私信息及金融数据。如果放任稳定币与央行数字货币之间的无序竞争，不仅会引发隐私泄露、数据滥用等道德风险，更会造成国家金融数据保护政策的失效。

匿名性特征为数字货币带来的则是过度去中心化所导致的金融监管难题。央行数字货币虽然在国际传输上秉持着依靠去分布式账本技术实现去中心化交易的理念，但本质上仍需要通过中心化监管实现本国的金融安全诉求。有论者认为，央行数字货币不同于完全匿名的加密货币，可能因搜集个人信息而影响信息安全，甚至滋生监管腐败。 [15] 然而稳定币看似摆脱了传统金融体系中心化的固有风险，实则由于私营主体及相关基础金融设施的存在，金融监管权正在因此被迫由公权力向私权力过渡，从而产生新的中心化问题。再者，逃税、洗钱以及恐怖融资一直都是国内外为了保护金融安全而严厉打击的犯罪行为，而稳定币具备在不同地域实现快速转账以及与法定货币自由兑换的能力，再加上其高度匿名性的特点，已然成为各类非法经济活动的完美工具。由于私营加密货币历来缺乏责任机制,唯有政府介入进行管控才能有效治理此类金融风险，而央行数字货币的发行正是反恐融资的重要反制手段。

国际社会对数字货币金融风险的防范意识一直以来较为滞后，FSB早期并不认为数字货币会对全球金融产生影响，稳定币的国际监管迟迟未能提上日程，直至2020年才正式发布了《应对全球稳定币带来的监管挑战（征求意见稿）》。尽管各国对于数字货币的偏好不同，对抗稳定币等私人加密货币所带来的风险仍需要国家监管与全球治理双管齐下，而央行数字货币是对抗此类金融风险的理性之选。可以说，对稳定币的监管需求实质上也推动了国际金融监管协作机制在央行数字货币领域的发展。

三、稳定币监管的国际法规制思路

根据规避管制理论可知，规避政府机构管制以获取大量利益是金融创新的重要驱动因素之一。因此目前各国对稳定币的监管态度可以分为三类：第一类是不采取任何措施，以避免对本国金融创新的发展势头产生负面影响；第二类是采取部分措施，避免数字货币产业资金流失的同时一定程度上保护国家金融安全；第三类是完全禁止国内出现稳定币等私人加密货币交易，以确保国内货币政策的稳定性。然而稳定币等私人加密货币在金融市场广度和深度上的延展，促使着主权国竞相出台宽松的监管规则来抢占私人加密货币市场的制高点，对私人加密货币的监管规则开始出现“逐底竞次”。 [16] 若继续对其监管问题放任自流，必然会成为国际金融安全的一大隐患。

（一）以坚持国际协同监管为原则

稳定币的流通已经没有了国内国际的区别，其发行主体主要是大型跨国科技公司及金融机构，流动场所也均为各类跨国交易所。一方面，不同国家的相关监管规则在面对稳定币跨国交易时往往会产生许多监管漏洞，从而导致私人数字货币非法交易行为屡禁不止。并且由于数字货币交易不受地域限制，国家的监管权力却会因边界而受到限制，通过国内的监管规则难以对利用数字货币洗钱等金融犯罪进行管制，最终导致大量资金流失。另一方面，国际层面稳定币监管政策的缺失，使得全球数字货币治理趋于碎片化，部分国家为了获取数字产业所带来的收益，可能会选择与其风险程度所不相匹配的监管态度，加剧了全球金融风险的不稳定性。

目前世界各国对稳定币的宏观监管主要有金融政策监管和法律合规监管两个方面， [17] 其中美国与欧盟的监管制度最具代表性，其他国家的相关监管规则也大都以此两者作为参考而制定。美国金融监管体制具有碎片化特征，因此稳定币监管立法进度缓慢，美国更注重通过对稳定币个案进行审查，要求相关行为符合反洗钱和KYC规则等金融合规要求，以寻求稳定币监管的合理路径。欧盟则更注重金融政策监管，基于稳定币技术的复杂性，欧盟将实现了不同用途的稳定币分别在不同的金融监管框架下进行规制。

两种监管模式各有优劣，但可以确定的是仅凭现有的金融政策和法律合规要求都难以应对稳定币发展可能带来的各类风险。因此稳定币的国际监管政策应当促使各国在争议最大的问题上达成最低限度的监管合作，结合稳定币监管的发展趋势来看，主要包括以下几点。第一，稳定币定性需明确，不同国家对稳定币的定性不同，甚至稳定币在一国境内也被划分至不同的规制框架中。国内监管或许需要足够细致的划分以满足国家金融政策实施，但国际层面的监管仅需要各国就稳定币监管问题纳入一个确定框架即可，比如达成一致将稳定币界定为普通金融产品，在传统的国际金融产品监管框架中实现基本国际监管。第二，明确稳定币交易活动参与者的责任义务，其中最主要的是明确发行主体的监管义务。对稳定币来说，其发行仍具有中心化特征，因此对发行主体的发行资格达成共识，能够有效地对稳定币交易整体流程形成管控。其次则需要进一步明确交易平台等主体的监管义务，以避免因金融科技应用而产生或利用金融科技手段而实施的侵害金融消费者合法权利的风险。 [18] 第三，明确打击以稳定币为媒介的违法犯罪行为。洗钱犯罪具有明显的国际性，而稳定币跨境流动的高效性与高隐匿性使得此类犯罪变本加厉。 [19] 然而稳定币国际监管的滞后，导致各国面对此类犯罪缺乏跨境打击的合理依据，因此需要各国对打击稳定币洗钱等犯罪达成监管合作。

（二）以维护货币主权与鼓励金融创新并重为策略

稳定币作为数字技术创新与金融理论深度结合的产物，具备改变全球支付体系乃至货币体系的潜力。正因如此，以国家货币为基础建立的传统跨境支付体系受到冲击的同时，稳定币也为国家的货币主权带来了挑战。由于货币主权属于国家主权的一部分，而私人货币与主权货币之间的关系并不受国际公法中相关原则的调整，只要不触犯反洗钱及反恐怖融资等国际规则，稳定币对国家主权货币的市场挤压并不违反国际法，从而直接导致稳定币在数字货币时代很可能率先于央行数字货币占领跨境支付的大部分份额。但稳定币作为数字货币技术迭代创新下的前沿成果，不仅为央行数字货币的研发提供了技术参考，更有助于推动未来数字货币功能日臻完善。因此绝不能以监管不便而禁止稳定币发展，其国际法规制必须以维护货币主权与鼓励金融创新并重为策略。

其一，构建公私主体协作的数字货币监管框架。数字货币的全球治理不仅需要国际国内的多方面合作，亦需要公主体与私主体的深层次参与。国家及政府间国际组织等公主体依靠其政府权威界定数字货币活动的合法边界，并通过国家强制力保证管理规则的实施。科技企业等私主体掌握着数字货币的新兴技术，有望通过更新迭代提高数字货币区块链交易的安全性，进一步保障消费者安全，央行数字货币也可以通过与稳定币技术的互补互鉴实现国家金融安全壁垒升级。不仅如此，私主体所研发的监管技术也可以使得政府监管事半功倍。通过对监管科技手段的应用，将监管者作为数字货币区块链系统中的“特权节点”，去除打包区块中的匿名色彩，实时掌握数字货币运行过程中的信息，以确保实时合规。 [20]

其二，完善央行数字货币与私人加密货币共存的货币体系。央行数字货币最初的发行目的就是抑制私人数字货币的无序扩张，而稳定币的流通终端之一是兑换为法定货币，包括央行数字货币在内的法定货币都是稳定币流通价值的基础。因此在央行数字货币与私人加密货币共存的货币体系中，私人数字货币应当以提升技术安全性为发展方向，确保数字货币体系的稳定与安全。而央行数字货币应当利用其与稳定币之间的锚定关系，通过货币政策实现对稳定币的风险管控。

（三）以实现金融安全为目的

数字货币本质上是金融领域信息技术的发展，治理规则落后于技术进步是稳定币金融风险的根本原因。稳定币的不合理应用导致了依赖其国际洗钱犯罪、恐怖融资等非法行为的泛滥，而治理安排的失效则体现为国家间关于稳定币治理共识的缺失，其中随着金融数字化程度的加深，金融数据保护问题显得尤为突出。因此，以实现金融安全为目的的稳定币国际法规制需要重点关注两个方面，即金融数据保护与数字货币金融犯罪监管。

当今全球金融治理体系由G20主导，可分为三个层次：核心平台、支柱机构和国际标准制定机构。 [21] G20作为核心平台就全球各类金融问题展开对话并引导国家间进行政策协调，FSB、IMF等则作为全球金融治理的支柱机构对相关领域的重大问题进行研究，CPMI、反洗钱金融行动特别工作组(FATF)等国际标准定制机构则针对特定问题进行监管。

在现有的国际金融治理体系下，FSB通过协调各国监管当局和国际标准制定机构加强数字货币的监管规则和政策来实现促进国际金融稳定的使命。 [22] 因此，金融数据保护需要FSB协调各国金融数据跨境流动监管政策。一方面对各国境内从事稳定币运营的交易平台设定基本的资质标准，以确保期资质运营能力足以保障金融数据的隐秘性。另一方面则需要对各国设定最低限度的金融数据保护义务，避免国家数字货币监管制度罅漏而导致全球金融数据安全出现漏洞。FATF是为阻止全球洗钱和恐怖主义融资活动而制定国际标准的政府间组织，面对稳定币所显现的洗钱风险，可以通过呼吁国家建立针对稳定币交易者信息收集系统，以解决匿名化带来的监管困难。并以各参与国建立的与个人信息识别相关的国家公钥数据库为基建，进一步建立一个全球加密货币公钥目录。 [23]