引言：2026年6月1日，国务院正式公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《规定》），并将于2026年7月1日起正式施行。这是我国首部行政法规层级的专门规范境外投资的立法，标志着对外投资管理进入全新阶段。本文从律师实务视角，对《规定》的核心要点进行梳理分析，并提示境外投资实践中的注意事项。

长期以来，我国对外投资管理制度主要依据部门规章及规范性文件构建，法律位阶相对较低，体系较为分散。随着“一带一路”倡议的深入推进以及中国企业“走出去”步伐的不断加快，现行制度的局限性日益显现：管理标准不统一、投资者权利保障不足、风险防范机制有待完善等问题亟需通过立法加以解决。

在此背景下出台的《规定》，正是在推进高水平对外开放的战略部署下，整合现行分散规定而成的系统性立法。《规定》共三十四条，涵盖总则与基本原则、服务保障体系、投前投中投后合规和权益保护与反制、法律责任和适用等五大板块等全方位内容，构建起对外投资管理的完整合规制度框架。具体如附表所示。

 

目 录

一、《规定》在对外投资法律体系中的地位

二、核心制度要点

三、实务展望与建议

四、结语

附：《规定》构建对外投资的完整合规制度框架

 

一、《规定》在对外投资法律体系中的地位

在《规定》出台之前，我国对外投资监管长期呈现“法律原则性规定+部门规章具体操作”的二元结构：上位仅有《对外关系法》《对外贸易法》《反外国制裁法》《数据合规法》等法律作出原则性授权，真正落地的操作规则散见于国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（发改委11号令）、商务部《境外投资管理办法》（商务部3号令）、国资委《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委35号令）以及外汇、人民银行的跨境资金登记规定之中，规章林立、标准不一，缺少一部统领全局的中间层立法。

《规定》以国务院令（第837号）形式公布，效力等级为行政法规，恰好填补了“法律”与“部门规章”之间的制度空档，在对外投资法律体系中处于承上启下的枢纽地位：向上，它将《对外关系法》《对外贸易法》《反外国制裁法》等法律确立的原则细化为可操作的管理制度，是这些上位法在对外投资领域的集中落实；向下，它为发改委、国资委、商务部、外汇局等部门的现行规章及后续配套细则（包括第三十三条授权制定的居民个人对外投资管理办法）提供了统一的行政法规依据，使原本分散的部门规章获得了共同的上位行政法规的约束。由此，我国对外投资管理首次形成了“法律—行政法规—部门规章—规范性文件”位阶清晰、层层衔接的完整规范体系，这也是《规定》最具制度意义的贡献之一。

 

图：《国务院关于对外投资的规定》在对外投资法律体系中的位阶示意

 

二、核心制度要点

(一) 明确“投资者”范围：居民个人首次纳入

《规定》的一大突破在于明确将“居民个人”纳入“投资者”的范畴。《规定》第二条第三款明确：“本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。”

《规定》颁布之前，境外投资管理主要是针对企业和组织。具体而言：境内企业境外直接投资（ODI）的管理历经多年发展，已形成以《企业境外投资管理办法》（发改委11号令）、《境外投资管理办法》（商务部3号令）及外汇管理局《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发[2009]30号）为主要支柱的“发改+商务+外汇”三部门联动监管体系。然而，上述制度均以企业为监管对象，将居民个人的境外直接投资排除在外。也就是说，个人无法以自身名义直接办理境外投资项目核准或备案。在外汇管理层面，个人年度购汇额度（等值5万美元）的使用范围明确限于“经常项目”及规定的资本项目，不适用于境外直接投资。资本项目下个人对外直接投资的外汇政策一直没有全国性的落地，这导致个人资金无法合法境外直接投资出境，个人的直接对外投资成为出海实践中的痛点。[注1]部分民营企业实际控制人以个人名义持有境外股权但无法办理合规登记，导致后续境外融资、分红回流及退出环节面临外汇合规障碍；部分境内居民个人通过非法渠道（如地下钱庄、虚构贸易背景、拆分购付汇等方式）进行跨境资金转移的现象客观上存在，构成监管套利与合规风险。这也恰是《规定》第三十三条授权另行制定居民个人对外投资管理办法的现实动因——为填补这一制度空白提供上位法依据。《规定》第三十三条明确，中国境内居民个人对外投资具体管理办法由国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定。笔者期待，随着《规定》的出台，对应于企业境外投资管理的居民个人对外投资管理办法等配套规定即将落地。

应当看到，此前个人对外直接投资长期缺乏明确、可行的合法通道，实践中部分个人或通过分拆使用每人每年等值5万美元便利化额度变相完成境外投资，或借由地下钱庄、非法跨境平台等渠道将资金违规出境。此类行为不仅可能违反《外汇管理条例》第三十九条及第四十五条规定，涉嫌逃汇或非法买卖外汇，应由外汇管理部门给予警告，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款。情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款；亦可能违反《外汇管理条例》第四十八条规定，涉嫌未办理外汇登记，应由外汇管理机关责令改正，给予警告，并处5万元以下的罚款。同时，非法买卖外汇的行为甚至可能构成非法经营罪。当然，非法出境的境外资产长期游离于监管之外，同样导致境外资产权利、汇回与税务处理均存在不确定性。2026年5月八部门联合开展的非法跨境证券业务整治，正是这一治理思路的延续：在依法取缔非法跨境投资活动的同时，引导个人投资经由港股通、QDII、跨境理财通等合规渠道有序回流。

由此，居民个人对外投资管理办法能否在有效管控风险的前提下为个人跨境投资打开一条真正的合规通道，尤为值得关注。对于新规出台前已经走出去、形态各异的存量境外资产，相关办法是否会设置专门补登记机制和合理的过渡期，给予个人投资者主动申报、规范整改的缓冲空间，将其纳入合规监管流程，笔者拭目以待。

(二) 对外投资分类分级化管理

《规定》第十条确立了分类分级的监管原则，第十一条规定，发改委、商务委负责明确鼓励、限制、禁止三类对外投资的范围。

笔者注意到，现行规范对外投资行业方向的核心依据，是发改委《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）与商务部《境外投资管理办法》（商务部令第3号）两个部门规章，法律位阶均低于作为行政法规的《规定》。二者均以敏感类/非敏感类为基本分类标准：涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理；非敏感类项目原则上实行备案管理。其中敏感行业主要依据《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号），列举武器装备研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒及房地产、酒店等需限制投资的行业。《规定》第十一条确立的鼓励、限制、禁止三分类与上述敏感/非敏感两分逻辑存在本质差异：后者服务于核准还是备案的程序分流，前者则是对投资方向作出提倡、限制或禁止的实体导向。现行规则以敏感类项目为单一规制对象，既未明确界定禁止类，也缺乏鼓励类清单，与三分类体系并不完全对应。

据此，笔者预计《规定》施行后，国务院、发改委和商务主管部门将依据第十一条的授权，制定并发布覆盖鼓励、限制、禁止三类的综合性对外投资目录，以替代或整合现行的敏感行业目录与判定口径。实务中应密切关注现行“敏感类”与《规定》“限制类、禁止类”之间的对应关系，以及具体投资项目分类认定口径的变化。

美国近年来在对外投资领域的相关立法实践为理解《规定》第十一条的制度设计提供了重要参照。2023年8月9日，美国总统拜登签署第14105号行政令（即“对华投资限制令”），并授权财政部发布《关于美国在受关注国家投资有关国家安全技术和产品的规定》，针对美国主体在半导体与微电子、量子信息技术、人工智能三个领域对华投资实施“禁止交易”或“申报交易”的分类管理，该规则已于2025年1月2日生效。这一安排与《规定》第十一条在监管逻辑上趋同：两者均以分类分级为核心，将涉及国家安全的特定技术领域置于监管重心，共同反映出主要经济体对跨境资本从“自由流动”向“安全优先”的转变。差异在于：美国以受关注国家”（目前仅为中国及港澳）为地域维度筛选，《规定》第十一条则以鼓励、限制、禁止三分类实现行业维度的精准调控，立法技术各有侧重。

从更宏观的背景看，半导体、人工智能、量子计算等“下一代技术”正日益成为大国博弈的前沿，跨境资本流动在一定程度上已超越单纯的商业决策，而与国家安全考量相交织。在此背景下，《规定》施行后出台的三类目录将如何划定“鼓励、限制、禁止”的具体范围，尚待观察；其是否会、以及在多大程度上将相关敏感技术领域纳入考量，仍取决于后续配套规则。笔者期待三类目录能够与第十五条的安全审查制度相互衔接，形成层次清晰的监管框架。对实务界而言，这意味着合规判断规则可能发生重要变化：企业除继续关注发改、商务的核准/备案要求外，或还需评估投资是否落入“限制类”“禁止类”范围、以及是否触发安全审查。三类目录的具体内容及实施细则将直接影响相关领域跨境投融资的交易结构设计，值得持续关注。

 

(三) 境外投资安全审查常态化

《规定》第十五条明确建立境外投资安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分进行安全审查。投资者无正当理由不得拒绝、阻碍安全审查，不得提供虚假材料或隐瞒真实信息，否则将面临严厉处罚（《规定》第二十八条）。

2026年4月发改委叫停外资收购Manus一案，为理解安全审查制度在境外投资领域的现实意义提供了一个现实案例，也折射出《规定》第十五条的制度动因。2022年4月，Manus（北京蝴蝶效应科技有限公司）在北京设立，2025年3月6日，Manus宣称正式发布“第一款通用AI Agent”。2025年6月，Manus正式宣布将全球总部迁至新加坡，运营主体变更为新加坡公司Butterfly Effect Pte. Ltd.，并由开曼群岛母公司全资控股，2025年12月30日，Manus宣布将被美国科技公司Meta收购，交易规模达数十亿美元。2026年4月27日，国家发改委下属外商投资安全审查工作机制办公室发布决定，依法依规对外资收购Manus项目作出禁止投资决定，要求当事人撤销该收购交易。据报道，这是2020年《外商投资安全审查办法》实施以来首个被公开叫停的AI领域外资收购案。

从制度层面看，Manus案适用的是规范“外资进入”的《外商投资安全审查办法》。监管机构采取了"穿透式"认定逻辑，不仅关注注册地，同时关注外资投资标的企业是否使用中国境内人才、是否在境内深度开发、是否实质依赖境内算力与数据。Manus虽已将部分主体迁至新加坡，但此种安排并未被认定为足以脱离审查管辖。该案的意义超越个案本身：在关键技术领域，跨境投资可能成为国家安全审查的对象。

在上述背景下，《规定》第十五条所规范的，是“中资走出去”过程中境外投资及相关资产、权益转让、处分的安全审查；其与《外商投资安全审查办法》对“外资进入”的安全审查一进一出、相互呼应，共同构成一体两面的监管闭环。与此同时，鉴于《规定》对“境外投资”的界定较以往大幅拓宽，明确将以融资、担保等方式间接取得境外权益（第二条）以及境外再投资、境外金融市场投资（第三十三条）等情形纳入其中，安全审查的覆盖边界亦随之延伸，既往的监管模糊地带进一步收窄。值得提示的是，就Manus案而言，其已将主体部分迁至新加坡，后续若在境外架构调整中发生核心技术资产或权益的转让、处分，是否会进而触发《规定》第十五条的审查和《规定》第十三条的禁止性规定，值得持续关注。

(四) 投资保护工具箱制度化

如果说前述条款侧重于规范中国投资者“走出去”的行为，那么第二十三条至第二十五条则着眼于在投资者海外合法权益受损时，为国家层面的回应预留制度接口。这组条款的现实针对性，在近年一系列中资企业权益受损事件与境外主要经济体立法动向中体现得尤为充分。

从个案看，中国投资者海外资产被“安全化”操作架空的风险已然全面显现。2025年荷兰政府援引一部源自冷战时期的《货物供应法》，以治理缺陷和经济安全为由临时接管闻泰科技全资控股的安世半导体（Nexperia），暂停中方高管职务、冻结资产并将股权交由第三方托管；而安世半导体所产不过是晶体管、二极管等基础芯片，并非尖端制程。几乎同期，英国政府亦以保障本国钢铁产能为由，通过紧急立法接管中国敬业集团旗下的英国钢铁（British Steel）日常运营，实质排除了中方股东的经营决策权。近日，欧盟委员会首次依据2023年生效的《外国补贴条例》（FSR）对京东拟以22亿欧元收购德国消费电子零售巨头Ceconomy的交易启动深度调查，全面暂停交易交割程序。该交易此前已获得德国联邦卡特尔局批准，京东已锁定Ceconomy约85.2%的股权，欧盟却以“京东可能获得扭曲市场竞争的外国补贴”为由介入审查。以上案件的共同特征是：中资合法收购的境外实体，在东道国以“国家安全”“经济安全”“产业安全”为名的政府干预下，丧失了对自有资产的控制权。

从立法趋势看，境外主要经济体正系统性地收紧对外国投资、尤其是中国投资的准入。欧盟委员会于2026年3月提出的《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA），在战略行业引入“欧盟制造”要求，并针对清洁技术等领域的大额外资设立专门的投资审查机制，被普遍解读为实质指向中国投资者；同期，欧盟拟修订《网络安全法》，将原本属于建议性质的“5G安全工具箱”升级为对成员国具有约束力的强制义务，授权识别并排除华为、中兴等“高风险供应商”，并对已部署设备设置过渡淘汰期。这些安排表明，针对中国资本与技术的壁垒，正从个案审查走向制度化、常态化。

正是在这一背景下，《规定》第二十三条至第二十五条的制度价值得以凸显。第二十三条确立投资壁垒调查制度，使中国投资者在东道国遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他经营障碍时，不再只能孤立诉诸司法程序解决，而可推动商务主管部门启动调查，有关部门可以根据调查结果调整国别投资政策、限制相关货物技术进出口或国际服务贸易；第二十四条衔接《反外国制裁法》，对采取歧视性措施的国家、组织、个人建立反制清单机制；第二十五条进一步设置针对外国组织、个人的对等措施清单，且可穿透适用于其实际控制或参与运营的主体，对于危害中国国家利益、侵害中资投资者正当权益的外国组织和个人，国务院有关部门可采取限制其在华投资、入境及相关交易活动的惩戒措施。三者层层递进，共同构成一套“调查—反制—对等”的工具箱。

这组条款回应的，正是中国投资者出海二十余年间反复遭遇、却长期缺乏本国法救济的深层痛点：当东道国动用国家权力针对中资设置壁垒时，单个投资者无力与一国政府抗衡，亟需国家层面的对等回应能力。安世半导体案中，中方对其境内子公司适时采取的出口管制措施，曾因冲击依赖其芯片的欧洲汽车供应链而促使荷方暂停行政干预、回到协商轨道，显示出此类对等工具在跨境博弈中的现实分量；京东收购Ceconomy案中，商务部已明确表态，坚决反对欧盟搞限制性、歧视性的审查手段，将会全程维护中国企业出海的合法权益。但值得注意的是，截至本文撰写时，安世半导体案司法层面的临时措施仍获荷兰企业法庭裁决维持、控制权僵局尚未破解，双方更趋向"事实上的分治"——这也说明，对等工具能够创造谈判筹码，却未必能直接、迅速地实现权益的完全恢复，跨境维权往往是一个长期、反复的过程。这也提示中国投资者：在布局尖端行业与关键产业链时，既要前瞻评估东道国的审查与壁垒风险，亦可善用《规定》预留的救济通道主动应对。

(五) 境外投资法律责任体系化

《规定》从行政法规层面统一构建了对外投资的行政处罚体系，是本次立法的重要突破。此前发改委11号令、商务部3号令主要围绕核准备案等环节设置约束措施，手段以警告、责令限期改正、不予受理及信用惩戒为主，对违规企业虽可追责、亦可对责任人予以警告，但缺乏财产罚和针对个人的实质性处罚。《规定》则确立了层级清晰、权责对应的处罚规则：一方面明确没收违法所得、按投资额一定比例罚款、市场准入限制等多重措施，填补了对外投资监管领域财产罚的空白；另一方面正式确立“双罚制”，在追究企业责任的同时，将处罚延伸至直接负责的主管人员和其他直接责任人员，并可对相关个人处以罚款，实现单位责任与个人责任的并重。

为便于直观比较《规定》中涉及的行政处罚与发改委11号令、商务部3号令等关联情况，笔者对行政处罚相关内容逐条进行对照形成下述对照表[注2]。

 

三、实务展望与建议

在百年变局加速演进、国际经贸环境深刻复杂变化的背景下，对外投资管理已不再是单一的备案或核准问题，而是一项融合产业政策、国家安全、外汇管理、出口管制与对等反制的综合性制度安排。笔者建议有境外投资计划或存量境外投资的企业与个人，充分利用施行前的过渡期，系统梳理现有项目与交易安排，并重点关注以下方面。

就个人投资者而言：

其一，审慎对待个人对外投资的合规通道。在居民个人对外投资管理办法等配套规则出台前，个人对外直接投资仍缺乏明确路径，借道地下钱庄、分拆购汇或无境内牌照的跨境平台等方式均存在显著的违规风险，可能触发行政处罚乃至承担刑事责任。涉及境外证券、基金投资的，宜优先通过QDII、港股通、跨境理财通等合规渠道进行。

其二，前瞻性梳理存量境外资产。对于此前已通过各类安排持有的境外资产，建议提前评估其权属、资金来源与税务合规性，持续关注后续配套办法可能设置的申报、登记或补登记机制，为纳入合规监管预留空间。

就企业投资者而言：

其一，重构合规判断框架。企业判断境外投资合规性的维度，正从既有的三部门监管，扩展为叠加“行业分类+安全审查+技术出口管制"的多维矩阵。涉及半导体、人工智能、量子计算、先进材料等尖端领域的投资，应高度警惕其落入未来“限制类”、“禁止类”目录或触发安全审查的可能。

其二，审慎设计跨境架构与产业链布局。在大国博弈背景下，单纯以变更注册地、搭建多层境外架构等形式手段规避监管的做法风险渐高。无论是境内安全审查的“穿透式”认定，还是境外东道国的“实质控制”审查，均已穿透形式直指实质。涉及核心技术资产、关键产业链环节的境外转让、处分或再投资，须同步评估是否触发《规定》第十五条的安全审查与相关出口管制要求。

其三，完善对外投资全流程合规与内控机制。企业应将境外投资企业及其再投资一并纳入统一合规体系，严格履行核准备案、跨境资金登记、信息报告等手续，确保申报材料真实完整，了解《规定》新设的财产罚与“双罚制”风险，强化对直接责任人员的合规约束。

其四，善用国家层面的救济与反制工具应对东道国壁垒。当在东道国遭遇歧视性安全审查、强制撤资或其他投资经营障碍时，企业可依据《规定》第二十三条至二十五条的规定，向商务主管部门反映并推动启动投资壁垒调查，借助调整国别投资政策、反制裁、对等措施等手段争取救济空间；同时企业仍需在交易文件中预置不可抗力、合规承诺、退出安排等灵活条款，从多个角度妥善维护企业合法权益。

 

四、结语

狄更斯在《双城记》开篇写道：“这是最好的时代，也是最坏的时代”（It was the best of times, it was the worst of times）。对于今日的中国对外投资者而言，这句话别具意味。一方面，逆全球化思潮与单边保护主义措施的兴起，使产业链供应链安全问题日益突出，跨境投资面临前所未有的壁垒与不确定性；另一方面，对外投资管理制度的体系化升级，正使其从单纯的行政审批，转变为国际经济竞争与维护国家及企业合法权益的重要领域和工具。《规定》的出台，既是对这一时代命题的回应，也为中国资本“走出去”提供了更坚实的制度依托。机遇与挑战并存之际，唯有读懂规则、敬畏规则、善用规则，方能在变局中把握主动，行稳致远。

附

《规定》构建对外投资的完整合规制度框架

 

注释及参考文献

[1] 个人境外投资的现行路径以间接方式为主。实践中，境内居民个人进行境外直接投资主要通过以下渠道实现：其一，返程投资。根据国家外汇管理局《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发[2014]37号，即“37号文”），境内居民个人通过在境外设立的SPV进行境外投融资并返程投资。其二，个人可通过QDII（合格境内机构投资者）产品、沪港通/深港通、跨境理财通等金融渠道间接持有境外资产。

[2]《规定》中未涉及的行政处罚，但发改委11号令、商务部3号令已有明确规定的不包含在本表内。