一、 问题的提出

在建设工程施工合同中，竣工结算条款中常见“发包人在收到承包人提供的完整有效的竣工结算申请及相关结算资料后【】天内完成结算审核初审”等约定。付款条款中，关于结算尾款又常见“……支付至结算金额【】%”等表述。因此，工程实践中经常出现以下争议：进入竣工结算阶段后，承包人认为其已按合同约定提交竣工结算申请及相关资料，发包人应当支付剩余工程款；发包人则认为资料不完整、结算审核尚未完成，付款节点尚未成就，因而拒绝完成结算并支付剩余工程款。由此产生的核心问题包括：付款条件是否以发包人完成“结算审核”为前提？发包人以“资料不完整”为由推延审核，是否构成正当抗辩？发包人能否以“结算审核未完成”为由主张付款条件未成就，从而拒付尾款，而承包人在此情形下能否通过诉请主张支持剩余工程款？

二、 司法裁判观点例举及实务分析

鉴于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十一条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”本文暂不讨论符合“逾期答复视为认可”的情形。在工程实践中，较为常见的情况是：发包人不认可承包人的结算申请金额，双方结算审核迟迟未能达成一致。同时，发包人又以承包人提交的结算资料存在缺失为由延缓审核。因此，此类争议的实务重点，往往在于如何界定“结算资料不完整”抗辩的成立边界。结合目前司法实践，主要有以下裁判观点：

（一）法院不支持发包人抗辩的情形

1、发包人不能仅以承包人未提供完工确认文件为由拒付剩余工程款，即不能因承包人未履行附随义务而行使先履行抗辩权，拒绝履行支付工程款的主给付义务。

对此有法院认为，发包人的主要义务是依照合同约定及时支付工程款，承包人的主要义务是按约施工并交付合格工程。根据双务合同的本质，合同抗辩权的适用范围应限于具有对价关系的义务；一方未履行对价义务的，对方才可主张抗辩。支付工程款与提供项目完工确认文件属于不同性质的义务：前者是发包人的主给付义务，后者通常属于承包人的附随或协作义务，二者不具有对等关系。在建设工程施工合同中，竣工资料完整移送、开具发票等多属于协作义务。在没有充分证据证明承包人怠于履行该等义务并造成发包人损失的情况下，发包人通常不能以此主张不支付工程款的先履行抗辩权。

参考案例：京诚公司与庆华公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

审理法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院；案号：（2019）新40民初22号

裁判观点：

根据建设工程设计、施工、结算的流程，京诚公司作为工程施工单位，如不提供项目完工确认文件，庆华公司无法进行结算，对于庆华公司在诉讼中提出京诚公司没有提供已完工项目完工确认文件的事实，本院不予认定。且本案系建设工程施工合同纠纷，发包方的主要义务是依照合同约定及时支付工程款，承包方的主要义务是按照合同约定时间施工并交付合格工程。根据双务合同的本质，合同抗辩的范围仅限于对价义务。一方不履行对价义务的，对方才享有抗辩权。支付工程款与提供项目完工确认文件是两种不同性质的义务，前者是发包方负有的主要义务，后者是承包方的附随义务，二者不具有对等关系。故庆华公司以京诚公司未提供已完工的建安项目完工确认文件作为拒绝支付剩余工程款的事由不能成立。

参考案例：第伍公司诉理邦德普公司合同纠纷二审民事判决书

审理法院：广西壮族自治区桂林市中级人民法院；案号：（2019）桂03民终1078号

裁判观点：

合同中关于竣工资料交付的约定，属协作义务范围，不符合先履行抗辩权互负债务的前提。……在建设工程施工合同中，竣工资料的完整移送、开具发票等属协作义务，在没有证据充分证明伍建公司怠于行使此义务并造成损失的情形时，本院二审不能将此协作义务认定为理邦德普公司以此具有不支付的工程款的先履行抗辩权。

2、发包人未能举证其在合同约定的审核期内，对承包人提交的资料及时提出明确异议。

对此有法院认为，发包人主张资料不完整的，应证明其已在合同约定审核期或合理期限内提出明确、具体的异议，并说明资料缺失与结算不能完成之间的因果关系。笼统、迟延或者事后提出“资料不全”，通常难以获得支持。

参考案例：鼎仁公司、长和公司建设工程施工合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书

审理法院： 最高人民法院；案号：（2021）最高法民申4972号

裁判观点：

鼎仁公司并未举证证明该公司在长和公司提交结算资料后的3个月内就长和公司提交的结算资料明确提出异议，包括明确表示不认可长和公司报送的价格、明确表示长和公司提交的结算资料不完整等，故鼎仁公司提出的关于长和公司报送的结算资料不完整、双方协商进度款支付的过程使该公司有理由相信双方仍然在办理结算的再审申请理由依据不足。

参考案例：某饭店公司、地基公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

审理法院：最高人民法院；案号：（2017）最高法民申3510号

裁判观点：

某饭店公司虽主张地基公司提交的工程竣工结算资料不全，缺少全部民工工资结清证明，但其未提供证据证明其曾及时要求地基公司补交该结清证明，也未提供证据证明地基公司提交结算资料后仍存在拖欠农民工工资情形。因此，二审法院判令某饭店公司按合同约定支付相应工程款利息，并无不妥。

 参考案例：奥莱公司、金慧源公司建设工程施工合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书

审理法院：最高人民法院；案号：（2021）最高法民申6649号

裁判观点：

2015年10月26日，1#地块正式用电项目交付。2018年1月24日，3#地块正式用电项目交付，金慧源公司随后向奥莱公司提交结算资料，并多次催促请求支付工程款。根据《工程合同》约定的固定单价及电力部门出具的电容量证明文件，已能确定《工程合同》结算总价，奥莱公司主张扣除的部分应由其举证证明，而非由金慧源公司提交应扣除相应费用的结算资料。且奥莱公司2018年12月4日的《回函》亦载明奥莱公司已收到金慧源公司结算资料。奥莱公司仅以结算资料不完整、不符合送审要求为由，退回结算资料且拒付工程款，构成违约。

（二）法院支持发包人抗辩的情形

1、承包人不能证明其已提交完整结算报告及资料，结算款付款节点不成就。

例如在葛向华、海天建设集团有限公司建设工程分包合同纠纷案中，最高人民法院认为，承包人负有举证证明其已将案涉工程的竣工图纸、技术资料、竣工结算报告及结算资料等完整移交给发包人的义务。承包人虽主张其已移交相关结算资料，但未能提交充分证据证明；其他机构形成的工程预算文件，也不足以证明其已提交完整竣工材料。基于此，发包人无需按相关通用条款承担逾期付款利息责任。

参考案例：葛向华、海天公司建设工程分包合同纠纷二审民事判决书

审理法院：最高人民法院；案号：（2020）最高法民终1165号

裁判观点：

葛向华是案涉工程的实际施工人，负有举证证明其已将案涉工程的竣工图纸、技术资料、竣工结算报告以及结算资料等完整移交给海天公司或瑞昌公司的义务。本案中，葛向华主张其已向瑞昌公司移交了相关结算资料，但未提交充分证据证明。瑞昌公司委托其他机构形成的文件系有关工程预算，不足以证明葛向华已提交了完整的竣工材料。原审判决据此认定海天公司无需按照《施工合同》第二部分《通用条款》第9条第33.3款有关利息支付时间的约定，向葛向华支付利息，并无不当。

 2、如就承包人未提供完整结算资料，发包人已及时函告具体提交要求及待补充资料明细，但承包人仍未提供缺失资料，导致工程结算无法推进并出具审核意见，在发包人可充分证明结算迟延责任在于承包人的情况下，则也有法院认为发包人不承担逾期付款责任。

例如在福建省永泰建筑工程公司与福建三明市林立房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案中，工程竣工验收后，承包人虽提交决算资料，但发包人在收件时即注明未收到竣工图，并在28日内函告承包人竣工结算资料存在缺陷、无法结算。承包人未回复，亦未及时补充资料。最高人民法院据此认为，工程价款不能按期审核的责任不在发包人；工程总价款未能明确，不能全部归责于发包人，发包人不应承担逾期付款违约责任。

参考案例：永泰公司与林立公司建设工程施工合同纠纷审判监督民事判决书

审理法院：最高人民法院；案号：（2014）民提字第32号

裁判观点：

工程竣工验收合格后，永泰公司虽然向林立公司提交了编制工程造价为236104795元的工程竣工决算资料，但林立公司收到该结算资料后明确注明未收到竣工图，且在此后的28天内亦已函告永泰公司竣工结算资料存在缺陷致使不能结算，永泰公司未作函复，亦未及时补充相关资料并修正存在的问题。永泰公司关于林立公司为了阻止工程款支付条件成就而故意拖延结算的主张，与证据反映的事实不符，本院不予认定。因此，工程价款不能按期审核的责任不在于林立公司。……之后在竣工结算时由于永泰公司未提交全部竣工结算资料导致工程总造价未能及时结算，无法明确工程总价款。因此，工程总价值不明确不能均归责于林立公司一方。……在工程总价值不明确的情况下，无法认定林立公司各阶段应支付工程款的具体数额从而判断林立公司是否及时足额支付，因此，永泰公司请求林立公司承担逾期付款违约责任，无事实依据。

综上可见，在法院支持发包人“付款节点未成就”抗辩的案件中，裁判理由通常并非单纯因为结算审核尚未完成，而是因为结算审核无法完成的原因可归责于承包人。故，在本类争议的裁判核心，并不在于“结算审核是否完成”这一形式状态，而在于付款条件是否被一方当事人不当控制，或是否因一方不正当行为而未能成就。围绕这一核心，司法实践已逐步形成较为稳定的裁判规则。同时，法院倾向于认为，承包人的主给付义务是完成工程建设并交付合格工程。在工程已经竣工交付的前提下，提交结算资料通常属于附随或协作义务。即使合同约定了支付条件，发包人也不能当然以附随义务未完成为由主张先履行抗辩权，进而拒绝履行付款义务。因此，发包人如主张系承包人原因导致结算审核无法达成一致、应付金额无法确定，应当做好证据留存和举证工作。相较而言，该情形下发包人的举证负担通常更重。

三、 实务建议

对此，从承包人角度，建议重点关注以下事项

1、在合同磋商及签署阶段，至少应明确“结算审核期限”。同时，尽量争取设置“默示认可条款”，即将“逾期不答复视为认可”写入专用条款，以便提前争取结算主导权。

2、在双方对结算金额争议较大的情况下，可考虑分阶段结算。承包人可主动提出“争议部分继续核对、无争议部分先行支付”的方案，要求发包人先行支付无争议工程款，避免发包人以局部争议阻却全部尾款支付。

3、注意夯实“已完成结算申请提交”这一关键动作，这是后续举证的基础，核心在于证明“我方已提交，你方未合理审核”。但在笔者处理的同类实践争议中，许多承包人提交结算申请的动作并不规范，导致无法证明提交时间、提交对象、提交内容以及提交对象是否有权代表发包人等关键事实，进而被发包人提出有效抗辩。

从发包人角度，建议重点关注以下事项

1、在合同阶段，应围绕“审核控制权”做好条款设计。例如，明确结算资料清单、资料完整性标准、审核起算点、初审/复审流程、补正机制、发票要求、争议部分处理方式等，避免因仅使用“完整有效资料”这类抽象表述而承担解释风险。

2、在结算审核阶段，应注意避免抗辩失效。例如，应及时书面反馈，明确指出缺失资料并提出补正期限，避免长期沉默；避免笼统以资料不完整为由拒绝审核，或拒绝启动审核程序，将审核变成拖延付款的工具；如确因资料缺失无法审核，应同步提出具体异议或阶段性审核意见，而不能仅停留在程序性拒收。发包人举证抗辩的要点在于证明：承包人提供的结算资料存在严重缺失，现有资料不具备出具结算结论的条件，且发包人已及时函告承包人补正。越能具体证明缺少哪些资料、缺失资料为何重要、催告过几次、承包人仍未补正以及因此无法完成结算审核，发包人的抗辩越有说服力。

四、 结语

在建设工程结算争议中，“结算资料不完整”“结算审核未完成”并不当然构成发包人拒付工程尾款的合法理由。发包人的抗辩能否成立，通常取决于：合同是否将审核完成明确约定为付款条件；发包人是否正当、合理地行使审核权；是否存在单方控制付款条件成就，或不正当阻却付款条件成就的情形。总体来看，法院通常倾向不支持发包人以“结算资料不完整”或“审核未完成”为由无期限拖延付款，一旦认定发包人不正当阻却结算程序推进，付款条件即可能被视为已经成就。