（本指引于2026年7月7日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过，试行一年。试行期间如有任何修改建议，请点击此处反馈）

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第一章 总则

第一条 为规范律师办理政府采购公平竞争审查相关法律业务的执业行为，防范执业风险，保障律师依法履行职责，维护政府采购当事人、潜在供应商的合法权益及政府采购领域公平竞争秩序，依据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》《招标投标领域公平竞争审查规则》《公平竞争审查第三方评估实施指南》等相关法律、行政法规、部门规章、规范性文件，结合律师实务经验，制定本指引。

第二条 本指引所称政府采购公平竞争审查，是指律师接受采购人、采购代理机构、供应商等相关主体委托，对政府采购相关政策措施、采购文件（含招标文件、谈判文件、磋商文件等）、采购流程及采购合同等进行全面核查、逐项比对，精准判断其是否存在排除、限制竞争情形，出具可落地的合规修改建议和审查意见，并提供法律咨询、纠纷代理、合规培训等配套法律服务。

第三条 本指引适用于律师办理政府采购公平竞争审查相关的非诉讼与诉讼法律业务。其中，非诉讼业务包括审查方案设计、政策及文件审查、合规咨询、风险评估、出具审查意见书、合规培训等；诉讼业务包括政府采购公平竞争相关的行政诉讼、行政复议、仲裁、执行等纠纷的代理。指引覆盖货物、服务、工程三类政府采购项目全流程，涵盖采购计划制定、需求调查、文件编制、公告发布、资格审查、评审标准设定、合同签订、履约验收、质疑投诉处理等各个环节。

第四条 律师办理此类业务，应坚守合法、审慎、勤勉、尽责原则，恪守律师职业道德和执业纪律，立足委托人核心需求精准识别违规风险，坚决杜绝协助委托人实施排除、限制竞争的行为，不得违反相关强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益及第三人合法权益，助力打造市场化、法治化、国际化一流政府采购营商环境。

第五条 本指引所称律师，是指依法取得律师执业证书，在律师事务所执业，具备政府采购、竞争法相关法律知识和实操经验，从事此类审查业务的执业律师。律师事务所办理此类业务，应指定专人指导执业律师遵循本指引开展工作，建立双人复核机制，保障审查质量。

第六条 律师办理此类业务，应以事实为依据、以法律为准绳，区分货物、服务、工程采购的不同特点，针对公开招标、邀请招标、竞争性谈判等不同采购方式，制定个性化法律服务方案，精准揭示法律风险，提供可操作的合规整改及风险防范建议，杜绝“一刀切”审查模式。

第七条 律师执业过程中，应严格履行保密义务，对知悉的委托人商业秘密、采购信息、未公开审查意见等未公开信息，建立专门保密台账并分级管理，不得泄露、不正当使用；法律法规另有规定或委托人书面同意的除外，委托合同终止后，保密义务持续有效。同时需遵守政府采购信息公开相关规定，不得泄露依法不应当公开的采购信息。

第八条 律师办理此类业务，应坚持公平公正、权责统一、预防为主、协同配合的原则，兼顾审查效率与质量，助力优化政府采购领域营商环境，推动形成统一开放、竞争有序的政府采购市场。

第二章 政府采购公平竞争审查的法律依据

第九条 政府采购公平竞争审查的法律依据体系包括法律、法规、规章和规范性文件等，律师办理业务时需精准对应、综合适用，重点掌握核心依据的实操应用场景。

9.1 国家层面法律规范：《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《公平竞争审查条例》，是审查工作的根本依据，主要用于判断采购行为合法性、界定排除限制竞争情形，律师需熟练掌握其中与公平竞争相关的核心条款，明确审查边界。

9.2 部门规章及规范性文件：《公平竞争审查条例实施办法》《公平竞争审查制度实施细则》《招标投标领域公平竞争审查规则》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等，是审查工作的具体操作依据，律师需重点掌握审查标准、流程、第三方评估要求及纠纷裁判规则，直接用于指导文件审查、风险识别和纠纷应对。

9.3 其他相关依据：其他相关法律、行政法规或者国务院规定，作为补充依据，确保审查工作全面合规。

第十条 明确审查法律依据后，需精准界定政府采购公平竞争审查的法律关系主体，厘清各方权责，避免因权责混淆引发执业风险，具体如下：

10.1 委托人：包括各级国家机关、事业单位、团体组织（采购人），采购代理机构（含集中采购机构、社会代理机构），以及参与政府采购活动的供应商等。其中，起草政府采购领域政策文件、采购文件的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）是核心审查责任主体之一。委托人需提供真实、完整、无隐瞒的采购相关资料，积极配合律师开展审查工作，按照审查意见及时整改违规问题，并承担因资料不实、拒不整改导致的相关风险。

10.2 律师及律师事务所：接受委托后，需依法开展公平竞争审查，严格按照委托合同约定和本指引要求履行职责，出具客观、合规、具体的审查意见，恪守保密义务，建立完整审查工作底稿，承担因审查过失、违规操作导致的执业责任；同时协助委托人应对监管检查、投诉纠纷，提供合规指导，配合做好审查备案工作。

10.3 政府采购监管部门：主要负责指导、督促政府采购领域公平竞争审查工作，组织抽查、处理举报，查处排除、限制竞争违法行为，制定审查细化标准，对违规行为依法实施处罚。主要包括财政部门和市场监督管理部门，其中财政部门负责政府采购活动日常监管及相关投诉处理，市场监督管理部门负责公平竞争审查相关监管及举报处理。

10.4 第三人：包括其他潜在供应商、采购项目相关关联方等，其合法权益受到采购活动中排除、限制竞争行为侵害时，有权向相关监管部门投诉、举报，或提起行政复议、诉讼。律师审查过程中，需充分考虑第三人合法权益，主动排查可能侵害其权益的违规情形，重点关注中小企业、民营企业的公平参与权。

第十一条 政府采购公平竞争审查法律关系的核心是委托人与律师之间的委托合同关系，该关系受政府采购领域公平竞争审查相关规定约束。律师需在委托合同中明确委托事项、审查范围、审查标准、工作流程、双方权责、保密义务、服务费用、违约责任、争议解决等核心内容，防范委托纠纷。

【律师工作提示】律师认定相关法律行为效力时，需严格依据国家法律规范，重点关注监管部门发布的抽查重点、处罚案例、政策解读，尤其关注电子化采购、框架协议采购、中小企业扶持、信用监管等相关要求，避免审查标准与监管口径不一致；对不确定的审查要点，可主动向相关监管部门咨询确认，并留存咨询记录。

第三章 政府采购公平竞争审查标准

第十二条 律师开展政府采购公平竞争审查，应以相关规定为核心，对政策措施、采购文件、采购流程等逐项核查，重点排查排除、限制竞争情形，核心审查标准如下。

第十三条 不得干预采购人自主权，结合采购项目实际，逐一核查以下要点，明确判断标准和整改方向：

13.1 是否为采购人指定采购代理机构，或强制其采用抓阄、摇号等随机方式、比选方式选择采购代理机构；【判断要点】是否存在“指定”“必须”“强制”等表述，是否限制采购人自主选择权；【整改示例】删除“指定某机构为本次采购代理机构”，修改为“采购人可自主选择具备相应资质的采购代理机构，符合相关规定”。

13.2 是否为采购人指定采购资格、技术、商务要求；【判断要点】技术、商务要求是否超出采购项目实际需要，是否由非采购人主导确定；【整改示例】删除“必须采用某品牌的核心部件”，修改为“核心部件需满足某技术参数要求（可兼容多个品牌，符合节能、环保相关要求）”。

13.3 是否对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；【判断要点】资格审查、评审标准是否统一适用于所有潜在供应商，是否存在差异化对待；【整改示例】统一评审打分标准，删除“本地供应商加2分”等差异化条款。

13.4 是否为采购人指定具体的资格审查标准或者评审标准；【判断要点】审查、评审标准是否由采购人自主确定，是否存在外部单位强制指定情形；【整改示例】删除“按某部门指定的评审标准执行”，明确“由采购人结合项目实际制定评审标准，符合国家相关规定，报同级财政部门备案（如需）”。

13.5 是否为采购人指定评审委员会成员；【判断要点】评审委员会成员是否按规定随机抽取，是否存在指定成员情形；【整改示例】删除“指定某人员为评审委员会成员”，修改为“评审委员会成员按相关规定，从政府采购评审专家库中随机抽取产生”。

13.6 是否要求供应商购买指定软件作为参加电子化政府采购活动的条件，或强制采购人或者采购代理机构选择电子认证服务；【判断要点】是否强制供应商使用特定软件，是否排除其他合规软件；【整改示例】删除“必须使用某软件制作投标文件”，修改为“可使用符合政府采购电子化平台要求的任意合规软件制作投标文件，无需购买指定软件”。

13.7 除小额零星采购适用的框架协议及财政部另有规定外，是否通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件；【判断要点】是否存在未经批准设置各类库、限制供应商参与竞争的情形；【整改示例】撤销违规资格库，修改为“所有符合资质要求的供应商均可参与本次采购活动，无需提前入围”。

13.8 除《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条规定情形外，是否要求采购人采用随机方式确定中标、成交供应商；【判断要点】是否超出法定情形强制要求随机确定中标、成交供应商；【整改示例】删除“本次采购采用随机方式确定中标人”，修改为“按评审标准综合打分确定中标人，评审过程全程留痕，符合电子化评审要求”。

13.9 是否为采购人或者采购代理机构指定特定交易工具；【判断要点】是否强制其使用特定交易工具，是否限制自主选择权；【整改示例】删除“必须使用某交易工具开展采购活动”，修改为“采购人、采购代理机构可自主选择符合规定的交易工具，保障采购活动便捷高效”。

13.10 是否存在其他不合理条件限制采购人自主权；【判断要点】结合项目实际，排查是否存在强制采购人采用特定采购方式等干预情形；【整改示例】删除“本次采购必须采用邀请招标方式”，修改为“采购人结合项目特点，按集中采购目录及采购限额标准相关规定，选择合适的采购方式”。

第十四条 排查市场准入和退出环节的不合理限制，兼顾准入公平与退出便捷，落实“放管服”改革要求，重点关注以下要点：

14.1 市场准入排查：

14.1.1 对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务，是否违法设置准入许可、审批程序，或变相限制供应商进入；是否要求供应商取得无法定依据的行政许可、审批文件。【判断要点】准入许可、审批是否有法定依据，是否超出负面清单范围，是否存在差异化准入条件；【整改示例】删除“供应商需取得某部门专项审批方可参与采购”（无法定依据），明确“供应商具备法定资质即可参与，无额外准入限制，支持外资企业平等参与”。

14.1.2 是否以备案、注册、年检等名义变相设置准入门槛；是否要求供应商进行不必要的登记、注册，或设立分支机构。【判断要点】备案、注册等是否为参与采购的必要条件，是否增加供应商负担；【整改示例】1. 直接删除采购文件中“供应商需在本地备案满6个月方可参与采购”“需在本地设立分支机构方可参与”“需在本地完成工商注册满1年”等全部涉及本地化备案、分支机构的条款；2. 新增合规表述：“供应商可凭合法有效的营业执照、相关资质证书跨区域参与本次采购活动，无需在本地设立分支机构、无需办理本地备案或额外注册手续”；3. 补充操作说明：“供应商在线完成政府采购平台供应商登记即可参与投标，登记流程按《政府采购供应商登记管理办法》相关规定执行，无需线下提交纸质材料，登记信息可通过全国政府采购信用平台查询核验”；4. 合规提示：若项目确需本地化服务支持，可修改为“供应商需承诺中标后可在项目实施地配备符合项目需求的服务人员（无需设立分支机构），服务人员资质可在线提交核验”，避免变相设置地域门槛。

14.1.3 是否以特定行政区域或者特定行业组织的业绩、奖项作为加分条件或中标、成交条件；是否限定本地业绩。【判断要点】业绩、奖项是否限定特定区域、行业组织，是否排除外地、非行业组织成员供应商；【整改示例】删除“近3年本地同类项目业绩”，修改为“近3年同类项目业绩（不限区域），不将特定行业组织奖项作为必备条件”。

14.1.4 是否要求供应商取得特定地区、行业组织颁发的培训合格证、上岗证等证书，或具备特定行业组织成员身份。【判断要点】相关证书是否为法定必备资质，是否由特定机构垄断发放，是否排除非成员供应商；【整改示例】删除“需取得某行业协会颁发的培训合格证”“需为某行业协会成员”，明确“供应商具备法定从业资质即可，无需取得无关证书及特定组织成员身份”。

14.1.5 是否设置供应商规模、成立年限、注册资本等超出项目实际需要的门槛，限制中小企业参与。【判断要点】相关要求是否与项目实际匹配，是否排除中小企业，是否违反中小企业扶持相关规定；【整改示例】删除“供应商成立年限不低于5年”“注册资本不低于500万元”（项目无需该要求），修改为“供应商成立年限、注册资本符合法定最低要求即可，落实中小企业扶持政策”。

14.1.6 是否不依法及时、有效、完整发布招标采购信息，变相限制供应商参与。【判断要点】采购信息发布是否及时、完整，是否存在隐瞒、选择性发布情形；【整改示例】明确采购信息需在法定平台及时、完整发布，涵盖采购需求、评审标准、投标时限等核心内容，保障所有潜在供应商平等获取信息。

14.1.7 是否对外地经营者设定歧视性资质资格要求、评审标准，或区别对待本地与外地企业服务，或以“本地化服务能力”等模糊标准打分。【判断要点】是否存在地域歧视，评分标准是否模糊不清；【整改示例】删除“本地化服务能力”等模糊表述，明确服务标准，确保本地与外地供应商适用统一评审标准。

14.1.8 是否存在其他不合理限制市场准入情形，如限定供应商所有制形式、股权结构、限制商品产地、生产厂家等（相关细化要求详见第十五条）。【判断要点】是否存在“国有企业优先”“仅限本地厂家生产”等表述，是否歧视不同所有制、不同区域供应商；【整改示例】删除“仅限国有企业参与本次采购”，明确“所有符合资质的供应商一律平等准入，不限所有制形式、产地及生产厂家”。

14.2 市场退出排查：

14.2.1 是否违法设置供应商退出条件，或设置繁琐、不合理的退出流程，限制供应商自愿退出。【判断要点】退出条件是否超出法定范围，流程是否复杂、耗时过长，是否禁止自愿退出；【整改示例】删除“供应商参与采购后3年内不得退出”，修改为“供应商可按法定程序自愿退出，退出流程简化便捷，在线办理，无需额外提交无关材料”。

14.2.2 是否在供应商退出后设置歧视性限制，影响其后续参与政府采购活动。【判断要点】是否存在“限制3年内不得再次参与本地采购”等条款，是否违反信用管理相关规定；【整改示例】删除退出后歧视性限制条款，明确“供应商自愿退出后，符合资质要求可再次参与，信用记录正常的不受限制”。

14.2.3 是否存在其他阻碍合法退出情形，如强制供应商承担不合理退出成本。【判断要点】是否存在强制缴纳违约金、承担额外费用等无依据要求；【整改示例】删除“供应商退出需缴纳某元违约金”（无法定依据），明确“供应商自愿退出无需承担额外不合理成本，按法定流程办理即可”。

第十五条 保障商品、要素在政府采购领域自由流动，排查以下限制情形，明确整改方向：

15.1 是否限定商品产地、生产厂家，或设置隐性条款限制外地商品进入。【判断要点】是否存在“本地生产商品优先”“仅限本地厂家生产”等表述；【整改示例】删除“本次采购商品需为本地生产”，修改为“商品符合采购技术参数要求即可，不限产地、生产厂家”。

15.2 是否限制供应商跨区域参与，或要求其在本地设立分支机构、配备本地人员。【判断要点】是否存在“需在本地设立分支机构”“核心技术人员需为本地户籍”等条款；【整改示例】1. 删除“需在本地设立分支机构”“核心技术人员需为本地户籍”“服务团队需全部为本地人员”等歧视性条款；2. 细化修改表述：“供应商可凭合法资质跨区域参与本次采购，无需在项目实施地设立分支机构；核心技术人员、服务人员无户籍、地域限制，仅需满足以下资质要求：（1）具备某专业资格证书；（2）拥有某年以上相关项目服务经验；（3）承诺项目实施期间可按采购人要求到场提供服务（可提供远程服务的除外）”；3. 实操补充：若采购人需确认服务响应效率，可新增“供应商需承诺接到服务需求后某小时内响应、某小时内到场处理（偏远地区可适当延长，需在投标文件中明确说明）”，不得将地域作为限制条件；4. 整改佐证：留存修改前后的采购文件对比稿，标注删除的违规条款，补充《公平竞争审查条例》中“不得含有下列限制商品、要素自由流动”的相关条款作为整改依据，便于后续监管核查。

15.3 是否限制供应商使用外地技术、设备，或限制技术合作、成果转化。【判断要点】是否存在“必须采用本地技术标准”“禁止使用外地设备”等表述；【整改示例】删除“核心技术需符合本地特定标准”，修改为“技术需符合国家统一标准，可采用国内外合法合规的先进技术和设备，鼓励科技创新成果转化”。

15.4 是否限制供应商资金跨区域流动，或要求资金存入本地特定金融机构。【判断要点】是否存在“投标保证金需存入本地某银行”“履约资金需在本地托管”等条款；【整改示例】删除“保证金需存入本地指定银行”，修改为“供应商可自主选择合法金融机构缴纳保证金，资金支配不受地域限制，鼓励在线缴纳”。

第十六条 排查不当影响供应商生产经营成本的情形，结合中小企业减负、优化营商环境要求，明确整改方向：

16.1 是否违法收取无法律法规依据的费用（如报名费、评审费、培训费），增加供应商成本。【判断要点】收费项目是否有法定依据，是否存在乱收费、重复收费；【整改示例】删除“供应商需缴纳某元报名费方可获取采购文件”，取消无依据收费，明确“采购文件在线免费获取，无任何额外收费”。

16.2 是否设置差异化收费、补贴标准，对不同所有制、不同区域供应商差别对待。【判断要点】收费、补贴标准是否统一适用于所有供应商；【整改示例】统一收费、补贴标准，删除差异化条款，明确“所有供应商适用相同政策，重点落实中小企业扶持补贴规定”。

16.3 是否强制供应商购买指定服务、设备，或强制参加不必要的培训、认证。【判断要点】是否存在“必须购买某机构的服务”“需参加特定培训并缴费”等表述；【整改示例】删除“必须购买某机构的运维服务”，修改为“供应商可自主选择合法合规的服务、设备供应商，无需参加不必要的培训、认证，确需培训的由采购人承担费用”。

16.4 是否通过不合理履约要求（如缩短履约期限、增加额外服务义务）变相增加供应商成本。【判断要点】履约要求是否符合项目实际，是否超出合理范围；【整改示例】将不合理的15天履约期限修改为法定最低合理期限，删除“额外提供免费运维1年”的无依据要求，确保履约要求与项目实际匹配。

第十七条 排查干预供应商正常生产经营行为的情形，结合企业经营自主权保护、科技创新激励政策，明确整改方向：

17.1 是否强制供应商采用特定生产工艺、流程，或限制其自主选择生产、销售渠道。【判断要点】是否存在“必须采用某生产工艺”“仅限通过本地经销商销售产品”等表述；【整改示例】删除“必须采用某生产工艺”，修改为“供应商可自主选择符合采购要求的生产工艺、销售渠道，鼓励采用绿色生产工艺”。

17.2 是否强制供应商与特定企业合作、联合投标，或限制其自主选择合作伙伴。【判断要点】是否存在“必须与本地某企业联合投标”“仅限与指定企业合作”等表述；【整改示例】删除“必须与本地企业联合投标”，明确“供应商可自主选择合作伙伴或独立投标，鼓励中小企业组成联合体参与”。

17.3 是否限制供应商产品研发、创新行为，或强制其放弃特定专利、技术。【判断要点】是否存在“禁止供应商使用某专利技术”“不得研发与采购项目无关的产品”等表述；【整改示例】删除“禁止使用某专利技术”，明确“供应商可自主运用合法专利、技术参与采购，鼓励研发创新，对拥有发明专利的供应商可适当加分（符合相关规定）”。

17.4 是否存在其他干预情形，如强制供应商调整产能、价格，限制其拓展其他业务。【判断要点】是否存在“强制供应商调整产能适配本次采购”“中标后不得承接其他同类项目”等表述；【整改示例】删除“中标后不得承接其他同类项目”，明确“供应商中标后可自主开展正常生产经营活动，不受不合理限制”。

第十八条 审查标准采购文件（示范文本），排查歧视性、排他性内容，确保文件公平公正：

18.1 是否根据供应商业绩区域设置差异性评审标准。【判断要点】评审标准是否因业绩区域不同设置不同分值；【整改示例】统一业绩评审标准，删除“本地业绩每个加1分，外地业绩每个加0.5分”，明确“业绩评审不限区域，同等对待”。

18.2 是否以供应商所有制形式、组织形式、股权结构实施差别待遇，对民营企业、内外资企业区别对待。【判断要点】是否存在“国有企业优先”“限制民营企业参与”等表述；【整改示例】删除“国有企业优先中标”，明确“所有符合条件的供应商一律平等对待，鼓励民营企业、外资企业参与”。

18.3 是否根据供应商投标（响应）产品产地设置差异性评审标准。【判断要点】是否限定产品产地，是否歧视外地产品；【整改示例】删除“本地生产产品加3分”，修改为“产品符合采购需求即可，不限产地，支持优质产品平等竞争”。

18.4 是否设置供应商规模、成立年限等超出项目实际需要的门槛，限制中小企业参与。【判断要点】相关要求是否与项目实际匹配，是否违反中小企业扶持规定；【整改示例】删除“供应商成立年限不低于5年”（项目无需该要求），修改为“供应商成立年限符合法定要求即可”。

18.5 是否根据联合体成员注册地址、所有制形式设置差异性评审标准。【判断要点】联合体评审标准是否统一，是否存在差异化要求；【整改示例】删除“联合体成员需为本地注册企业”，修改为“联合体成员符合资质要求即可，不限注册地址，鼓励组成联合体参与”。

18.6 落实品牌竞争原则：采购文件应规定，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标，并按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十一条规定计算投标供应商数量及中标人推荐方式。【判断要点】是否未按该原则设置条款，是否导致品牌垄断；【整改示例】补充相关条款，明确核心产品同品牌的认定及处理方式。

18.7 是否限定或指定特定专利、商标、品牌、供应商；确需引用某品牌说明技术标准的，需加“参照或相当于”，且引用品牌具有可替代性（不少于三个）。【判断要点】是否存在指定品牌、供应商情形，引用品牌是否符合要求；【整改示例】将“采用某品牌产品”修改为“采用参照或相当于某品牌的产品，可选择品牌不少于三个”。

18.8 是否存在其他排除、限制竞争内容。【判断要点】是否存在隐性排他条款（如要求提供无关资质证明）；【整改示例】删除“需提供某专利证书”（与项目无关），明确“供应商提供与采购需求相关的资质证明即可”。

第十九条 审查信用评价相关政策措施，确保评价公平公正，排查以下内容：

19.1 是否在信用信息记录、归集、共享方面对不同地区、所有制供应商区别规定。【判断要点】信用信息管理是否统一，是否对接全国信用协同机制；【整改示例】删除“本地供应商信用信息优先归集”，明确“所有供应商信用信息统一按规定记录、归集、共享，对接全国信用一体化平台，实现互认”。

19.2 是否对不同地区、所有制供应商的资质、业绩等采用不同信用评价标准。【判断要点】信用评价指标是否统一，是否符合相关指标体系要求；【整改示例】统一信用评价指标和分值，删除“民营企业信用评价标准严于国有企业”的规定，明确“评价标准统一适用于所有供应商，重点考核履约能力、信用记录”。

19.3 是否根据供应商地区、所有制形式采取差异化信用监管措施。【判断要点】信用监管措施是否统一，是否存在歧视性监管；【整改示例】删除“对本地供应商宽松监管、异地供应商严格监管”，明确“所有供应商适用相同监管措施，实行‘守信激励、失信惩戒’，评价结果与采购资格、评审加分挂钩”。

19.4 是否无依据限制供应商参考使用信用评价结果的自主权。【判断要点】是否强制使用特定评价结果，是否限制选择合法评价机构；【整改示例】删除“必须使用XX机构的信用评价结果”，修改为“供应商可提供合法有效评价结果，不限评价机构，结果需可通过政府采购信用平台查询验证”。

19.5 是否存在其他排除、限制竞争或损害供应商合法权益的内容。【判断要点】是否存在将无关信用记录作为否决条件等情形；【整改示例】删除“供应商近3年无任何信用扣分记录”（过于严苛无依据），修改为“供应商无重大失信记录即可，重大失信记录以政府采购信用平台公示为准”。

第二十条 审查采购流程及保证金管理，排查不当限制，优化流程、简化手续，落实“放管服”改革要求：

20.1 是否设置无法律法规依据的审批、备案、监管、处罚、收费等事项。【判断要点】相关事项是否有法定依据，是否增加负担；【整改示例】删除“供应商需到某部门办理采购备案手续”（无法定依据），取消该要求，相关信息在线填报，实现全程电子化备案（如需）。

20.2 是否要求供应商提供采购人、代理机构可通过互联网或信息系统查询的信息。【判断要点】要求提供的信息是否可通过公共平台查询，是否重复提供；【整改示例】删除“供应商需提供营业执照复印件（加盖公章）”（可在线查询），明确“采购人、代理机构可在线查询，供应商无需提供纸质复印件”。

20.3 除必要原件核对外，是否要求供应商对可在线提供的材料同时提供纸质材料。【判断要点】是否存在重复提供材料情形；【整改示例】删除“在线提交材料后需另行提交纸质材料”，修改为“供应商可仅在线提供材料，原件核对按需进行，确需纸质材料的按需提交”。

20.4 供应商法定代表人已出具委托书的，是否要求其亲自领购采购文件或到场参加开标、谈判等。【判断要点】是否违反委托代理规定，强制法定代表人到场；【整改示例】删除“法定代表人必须到场参加开标”，修改为“供应商可由授权代理人到场，需提供合法委托书，委托书可在线提交核验”。

20.5 供应商已提交各类声明函、承诺函的，是否要求其再提供有关部门出具的证明文件。【判断要点】是否违反告知承诺制要求，重复提供证明；【整改示例】删除“提交信用承诺函后仍需提供信用证明文件”，明确“供应商提交合法有效承诺函即可，无需另行提供证明，虚假承诺依法追责”。

20.6 是否存在其他不当限制供应商参与的内容。【判断要点】是否存在缩短投标截止时间、要求现场报名等情形；【整改示例】将投标截止时间从5个工作日延长至法定最低期限，删除“必须现场报名”，修改为“可线上报名，流程简化便捷”。

20.7 保证金管理重点排查：

20.7.1 是否限制采购人依法收取保证金。【判断要点】是否非法限制收取范围，是否符合相关规定；【整改示例】1. 直接删除采购文件中“禁止采购人收取任何形式的投标保证金”“采购人不得收取履约保证金”等违规限制条款（法定可收取情形）；2. 新增合规表述：“采购人可按法定标准收取投标保证金、履约保证金（工程类可额外收取质量保证金），严格落实中小企业扶持政策，小微企业可凭小微企业声明函免缴投标保证金，无需额外提供资质证明”；3. 实操补充：明确保证金收取范围，货物、服务类项目仅可收取投标保证金，工程类项目可收取投标、履约、质量保证金，质量保证金仅限工程竣工验收前收取，且需在合同中明确返还条件；收取前需在采购文件中明确告知保证金收取标准、缴纳方式、退还时限及减免政策，同步在法定采购平台公示；4. 合规提示与佐证：引用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第38条相关规定作为依据，留存保证金收取依据文件、中小企业减免政策告知记录，标注对应法规条款号，便于后续监管核查。

20.7.2 是否收取无法律法规依据的保证金。【判断要点】保证金收取是否有法定依据，是否存在乱收情形；【整改示例】1. 直接删除“收取投标保证金、履约保证金以外的质量保证金（非工程类）、诚信保证金、资质保证金、履约担保金”等所有无依据保证金条款；2. 新增合规表述：“本次采购仅可收取法定范围内保证金（货物/服务类仅投标保证金，工程类可含投标、履约、质量保证金），无任何其他额外保证金要求”；3. 实操补充：若采购人确需保障履约质量，工程类项目可收取质量保证金，收取比例不超过合同金额的3%，且需在合同中明确“工程竣工验收合格后14个工作日内返还”，非工程类项目严禁收取质量保证金；对已收取的无依据保证金，需在3个工作日内全额退还，并留存退还凭证；4. 整改佐证：留存修改前后的采购文件对比稿，标注删除的无依据保证金条款，补充《招标投标领域公平竞争审查规则》中不得“要求经营主体缴纳除投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金以外的其他保证金”的相关条款作为整改依据，同步留存保证金退还记录、银行到账凭证。

20.7.3 是否不允许供应商自主选择支票、汇票、保函等非现金形式缴纳保证金。【判断要点】是否限制缴纳方式，是否强制现金缴纳；【整改示例】1. 直接删除“必须以现金、现金支票形式缴纳保证金”“禁止使用保函、汇票缴纳保证金”等限制条款；2. 新增合规表述：“供应商可自主选择合法非现金形式缴纳保证金，包括银行汇票、银行本票、支票、电子保函、保险保单等，采购人不得拒绝任何合法合规的缴纳形式，优先推广在线办理电子化保函，简化办理流程”；3. 实操补充：明确电子化保函办理指引，供应商可通过政府采购电子化平台对接具备资质的金融机构、担保机构办理，无需线下提交纸质材料，保函有效性在线即时核验；采购人需在采购文件中明确各类缴纳形式的办理流程、提交时限，不得设置差异化核验标准；4. 合规提示与佐证：2024年5月8日，国务院办公厅发布《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（以下简称《意见》），《意见》“五、推进数字化智能化转型升级（九）加快推广数智技术应用”提到：全面推广以电子保函（保险）等方式缴纳投标保证金、履约保证金、工程质量保证金。

20.7.4 是否要求供应商从特定机构开具保函。【判断要点】是否强制选择特定机构，是否排除其他合法机构；【整改示例】1. 直接删除“必须从本地某银行、XX担保公司开具履约保函”“仅限某机构出具的保函有效”等指定机构条款；2. 新增合规表述：“供应商可从任意具备法定资质的金融机构、担保机构开具保函，本地与外地机构出具的保函具有同等效力，采购人不得设置地域、机构歧视，不得拒绝非指定机构出具的合法保函”；3. 实操补充：明确保函有效性核验标准，只要保函加盖出具机构公章、符合法定格式、涵盖保证金金额及担保范围，即视为有效，无需额外要求机构提供备案证明；采购人需在采购文件中明确保函核心要求，不得限定出具机构的地域、规模、资质等级；4. 整改佐证：留存保函有效性核验标准文件，排查采购文件中所有指定机构的表述并标注删除痕迹，补充《政府采购法实施条例》第20条（8）‌以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商‌‌‌，即“不得限制供应商自主选择服务机构”属于此类规制，避免地域或机构歧视。

20.7.5 是否在采购文件之外设置保证金退还前置条件。【判断要点】退还是否有额外限制，是否违反法定时限；【整改示例】1. 直接删除“需完成项目验收、提交售后服务报告、经采购人书面确认后方可退还保证金”“需缴纳履约违约金后方可退还”等采购文件外的前置条件；2. 新增合规表述：“保证金按法定时限退还，无需额外设置前置条件，未中标供应商的投标保证金在中标结果公示结束后5个工作日内退还，中标供应商的投标保证金在签订采购合同后5个工作日内退还，履约保证金按照合同约定及法定要求退还”；3. 实操补充：明确保证金退还流程，采用在线原路退还方式，无需供应商提交退还申请，采购人需在退还后2个工作日内通知供应商，留存退还记录及银行到账凭证；若因供应商违约需扣除保证金，需在合同中明确违约情形及扣除比例，不得擅自扩大扣除范围；4. 整改佐证：留存保证金退还时限及流程说明文件，标注《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中关于保证金退还时限的具体条款，留存退还记录、银行到账凭证及通知记录，确保符合法定要求。

20.7.6 是否存在其他涉及保证金的不合理限制。【判断要点】收取比例、退还时限是否符合规定，是否落实中小企业减免政策；【整改示例】1. 直接删除“投标保证金收取比例为合同金额的8%”“履约保证金收取比例为10%”“退还保证金需收取手续费”等不合理条款；2. 新增合规表述：“投标保证金收取比例不超过项目预算金额的2%（货物/服务类）、不超过合同金额的2%（工程类），履约保证金收取比例不超过合同金额的10%，保证金退还不收取任何手续费；严格落实中小企业减免政策，小微企业免缴投标保证金，中型企业可按50%比例缴纳投标保证金”；3. 实操补充：明确保证金收取比例的计算方式，以项目预算金额（货物/服务类）、合同金额（工程类）为基数，精准核算收取金额，在采购文件中明确标注计算依据；小微企业凭《中小企业声明函》即可免缴，无需额外提供其他证明材料，采购人不得变相要求补充资质；4. 整改佐证：留存保证金收取比例计算依据、中小企业减免政策告知文件、小微企业声明函样本，标注法定最高收取比例的相关法规条款，确保收取比例、减免政策符合规定，可直接用于实务操作。

【律师工作提示】律师审查时需逐项核查，对违规情形明确标注对应法律依据（注明法规名称及条款号），提出具体整改建议；结合典型监管案例，重点关注业绩门槛、本地化要求、保证金设置等高频违规情形，关注中小企业、民营企业、外资企业公平参与权，提前规避风险。

第四章 政府采购公平竞争审查机制

第二十一条 律师开展审查工作，需先明确审查主体法定职责，区分不同类型政策措施、采购文件的审查主体，明确分工，协助委托人落实审查责任：

21.1 部门出台的政策措施：审查主体为起草单位，审查时机为起草阶段。律师接受委托后，协助起草单位梳理核心条款、逐项排查，出具审查意见，指导修改完善，确保政策出台前完成审查、留存记录，按规定备案（如需）。

21.2 多部门联合出台的政策措施：按照“谁牵头、谁负责”的原则，应当由牵头起草部门负责组织公平竞争审查工作，其他联合起草部门在各自职责范围内参与审查并充分发表意见。若政策措施涉及其他非起草部门的职权，政策制定机关在审查中应当充分征求其意见。律师可接受牵头起草部门或各联合起草部门的委托，协助开展审查工作。无论采取何种委托形式，律师均需提示委托人：各联合起草部门均应履行内部审查程序，并分别在《公平竞争审查表》中签字盖章确认。未形成书面审查结论或未全员签字盖章的，视为未履行法定审查程序。

21.3 各级人民政府出台或提请本级人大及其常委会审议的政策措施：审查主体为本级政府市场监督管理部门会同起草单位，起草单位初审、市场监管部门复核，同级财政部门全程指导。律师可接受起草单位委托，协助完成初审，配合复核，及时整改问题。市政府名义出台的文件，由起草单位初审后提交市场监管部门审查。

21.4 采购人编制的采购文件：审查主体为采购人（或采购代理机构）。律师接受委托后，全程指导审查，协助建立审查台账，逐项核查条款，对照电子化平台示范文本出具合规意见，指导修改违规条款，确保文件发布前完成审查、记录留存，在线备案（如需）。

第二十二条 遵循“事前审查、全程留痕、闭环管理”原则，按照以下流程开展审查，确保规范可追溯：

22.1 审查时机：政策措施提请审议、报批前，采购文件发布前必须完成审查，严禁事后审查、补审查。律师需提示委托人，在政策草案、采购文件初稿完成后3个工作日内启动审查；采购文件审查完成后需在线备案方可发布。

22.2 意见征求：起草单位需以书面、线上公示等方式，听取供应商、行业协会商会等利害关系人意见；涉及社会公众利益的，除依法保密外，需在电子化平台、本级政务平台公开征求意见，期限不少于5个工作日。律师协助制定征求意见方案，梳理内容、收集反馈，出具意见分析报告，采纳合理意见，对不采纳意见说明理由并留存记录，征求意见情况纳入审查台账。

22.3 审查结论：起草单位需作出“符合审查标准”“不符合审查标准（需整改）”“不符合审查标准（不得出台/发布）”三种书面结论。适用例外情形的，需在结论中明确理由、引用依据。律师审核结论合法性，对需整改的指导制定整改方案，明确责任人与时限，整改后重新审查；对不得出台/发布的，明确提示委托人禁止推进。

22.4 例外情形：仅法律、行政法规规定的例外情形可免于完全审查，需严格举证、说明理由，严禁扩大范围。律师协助核查例外情形合法性，留存证明材料；未经审查或审查违规未整改的，提示委托人不得出台文件、发布采购信息。

22.5 审查方式：采用部门自查与联合审查相结合，确保全面到位：

22.5.1 部门自查：各采购单位按“谁采购，谁负责”原则，自行组织专业人员对照《公平竞争审查条例》及相关标准审查采购文件，形成《政府采购文件公平竞争审查表》，消除排除、限制竞争风险。律师协助建立自查机制、指导流程、审核结果。

22.5.2 联合审查：审查存在较大争议或重大采购项目，可向同级财政、市场监管部门商请联审，确保不少于5个工作日联审时间。商请时需提供商请函、争议问题、评估意见、征求意见情况、文件草案、审查表等材料。鼓励起草单位组织法律顾问、公职律师或第三方机构预审。律师协助准备联审材料、参与联审、梳理意见并落实整改，全程跟踪整改进度，整改后提交复核，将联审相关材料纳入工作底稿，确保可追溯。

22.6 审查档案管理：审查结束后，律师协助委托人建立档案管理制度，对审查全过程材料系统整理、分类归档，归档材料包括委托合同、文件草案、审查底稿、征求意见材料、审查结论、整改资料、联审材料、审查表等。档案留存期限不少于15年，重大项目、争议案件档案永久留存。律师自身留存完整执业工作底稿，留存期限不少于执业责任保险追溯期限。

第二十三条 审查后续跟踪与动态管理：律师需跟踪整改落实情况，定期核查整改效果，提出补充整改建议；关注法律法规、监管政策更新，推送政策变化信息，指导委托人动态复核已出台文件，及时修改不符合新政策的内容；协助建立常态化自查机制，每季度至少一次全面自查，形成自查报告和风险台账，实现“审查—整改—跟踪—复核”闭环管理。

第五章 律师办理政府采购公平竞争审查工作底稿规范

第二十四条 工作底稿是律师执业记录，是反映审查过程、认定执业责任的核心依据，律师需严格规范制作、妥善保管，确保真实、完整、规范、可追溯，不得伪造、篡改、遗漏。

第二十五条 工作底稿需包含以下核心内容，全面覆盖审查全过程：

25.1 委托基础信息：委托合同复印件、委托人基本信息、委托事项、期限、服务费用、双方权责等。

25.2 审查对象相关材料：政策措施草案、采购文件初稿及终稿、采购需求说明、法律法规依据汇编、项目背景材料、历史采购记录、资质证明等，注明来源、提供时间，加盖委托人公章（如有）。

25.3 审查过程记录：审查计划、方案、核查要点清单、逐项核查记录（含核查条款、结果、法律依据、风险判断）、征求意见记录及分析报告、联审材料（如有）、沟通记录等。

25.4 审查意见及整改相关材料：初步审查意见、最终审查意见书、整改方案、整改通知书、整改核查记录、整改报告、复核意见等。

25.5 其他相关材料：律师执业证书复印件、参与审查律师签字确认材料、双人复核记录、保密台账、档案归档清单等。

第二十六条 工作底稿制作规范：

26.1 真实性：内容真实客观，与审查实际一致，所有材料有据可查，不得虚构、篡改。

26.2 规范性：采用统一格式，按“委托信息—审查材料—审查过程—审查意见—整改材料—其他材料”顺序整理，每页标注页码、制作日期、律师姓名，关键环节需签字确认，双人复核记录需明确意见、签字及日期。

26.3 完整性：涵盖审查全流程关键环节，缺失材料注明原因，无法补充的出具书面说明。

26.4 保密性：涉及敏感内容的标注“保密”，建立专门保密档案分级管理，仅限授权人员查阅，履行登记手续。

第二十七条 工作底稿保管要求：律师事务所建立保管制度，指定专人保管，期限自审查完成之日起不少于15年，重大争议、诉讼案件底稿永久保管。采用纸质与电子归档相结合，电子底稿加密存储、定期备份，纸质底稿装订成册、专用存放，做好防护措施。委托合同终止后，仍需履行保管义务，不得擅自销毁。

第六章 律师办理政府采购公平竞争审查执业风险防范

第二十八条 律师办理此类业务面临委托、审查、执业道德等多种风险，需建立风险防范机制，精准识别风险点，采取针对性措施，保障执业安全。

第二十九条 委托风险防范：

29.1 委托合同风险：签订合同前，全面了解委托人主体资格、委托事项合法性、需求合理性，明确核心条款；对委托人违法违规要求，明确拒绝，不得签订合同，必要时出具书面拒绝意见。

29.2 委托人配合风险：在合同中明确委托人配合义务，要求提供真实完整材料，明确其未履行义务的违约责任，避免因委托人原因导致审查工作受阻、意见不准确。

第三十条 审查风险防范：

30.1 法律适用风险：熟练掌握相关法律法规及监管政策，关注政策更新，确保适用依据准确有效；对不确定要点，主动咨询监管部门并留存记录，必要时组织专业研讨。

30.2 审查遗漏风险：按本指引标准、流程逐项核查，建立核查要点清单，实行双人复核机制，减少遗漏，重点关注高频违规情形和隐性排他条款。

30.3 整改落实风险：全程跟踪整改情况，核查整改效果，对整改不到位的提出补充建议，在合同中约定整改相关违约责任，防范因整改不力牵连执业责任。

第三十一条 执业道德与保密风险防范：

31.1 执业道德风险：恪守职业道德和执业纪律，不得协助委托人实施排除、限制竞争行为，不得出具虚假审查意见，不得谋取不正当利益，不得恶意串通；发现委托人违法违规的，提示风险、要求整改，拒不整改的，律师可依法解除委托合同。

31.2 保密风险：严格履行保密义务，建立专门保密台账，分级管理敏感信息，委托合同终止后保密义务持续有效；律师事务所加强监督，开展保密培训，追究违反保密义务的责任。

第三十二条 其他风险防范：

32.1 监管处罚风险：关注监管动态，协助委托人配合抽查、检查，及时提供材料、解答疑问，落实监管要求，避免因委托人违规牵连自身。

32.2 纠纷应对风险：协助委托人应对质疑、投诉、复议、诉讼等纠纷，提前排查风险点，制定应对方案，收集证据，依法维护委托人权益，避免违规操作扩大纠纷。

【律师工作提示】律师可建立风险预警机制，对重大、复杂、高风险项目提前评估，制定防范预案，必要时购买执业责任保险；加强专业学习，及时掌握最新法规、政策和案例，提升专业素养和风险识别能力。

第七章 附则

第三十三条 本指引未尽事宜，按《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国政府采购法》《公平竞争审查条例》等相关规定执行。

第三十四条 本指引适用于上海执业律师办理此类业务参照，并非强制性或规范性规定。

第三十五条 本指引所称“政府采购相关政策措施”，包括各级国家机关、事业单位、团体组织制定的与政府采购活动相关的规范性文件、政策文件、实施方案等；“采购文件”，包括招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件等各类政府采购文件。

第三十六条 本指引自发布之日起施行，相关法律法规、部门规章及规范性文件更新后，由上海市律协反垄断与反不正当竞争专业委员会适时修订。

 

 

执笔人（委员）：

潘志成 上海市汇业律师事务所

林  文 广东华商（上海）律师事务所

沈  澄 上海市汇业律师事务所

黄  凯 北京市通商律师事务所上海分所

陈云开 上海邦信阳律师事务所

陆如一 国浩律师（上海）事务所

杨如意 上海上正恒泰律师事务所

顾正平 北京浩天（上海）律师事务所

王  晶 上海沪通律师事务所

曾昭旺 上海中联律师事务所

安国胤 北京市通商律师事务所上海分所

陈  凯 上海国瓴律师事务所

成立辉 北京盈科（上海）律师事务所

陈奇新 北京观韬（上海）律师事务所

陈申军 上海市一平律师事务所

程  远 北京炜衡（上海）律师事务所

陈一萱 上海申浩律师事务所

陈元熹 上海市海华永泰律师事务所

陈  智 上海市联合律师事务所

柴志峰 北京市金杜律师事务所上海分所

池振华 上海市锦天城律师事务所

窦步宇 上海博爱方本律师事务所

单  月 上海融力天闻律师事务所

房星光 上海丰程律师事务所

冯昕晴 北京大成（上海）律师事务所

顾莅姣 上海建工集团股份有限公司

谷  榕 北京市两高（上海）律师事务所

耿  婷 北京浩天（上海）律师事务所

郭  蔚 上海里兆律师事务所

黄  克 上海兰迪律师事务所

贾维恒 北京市汉坤律师事务所上海分所

路弘雅 上海上正恒泰律师事务所

劳嘉馨 上海功承瀛泰律师事务所

陆利锋 北京市汉坤律师事务所上海分所

李  茂 上海越达律师事务所

李  明 上海申浩律师事务所

吕  晴 北京浩天（上海）律师事务所

刘宣滟 国浩律师（上海）事务所

毛文庭 上海赢科信息技术有限公司

木下清太 西村朝日律师事务所上海代表处

莫  英 上海申浩律师事务所

马云涛 上海融力天闻律师事务所

祁  达 君合律师事务所上海分所

任炳吉 北京恒都（上海）律师事务所

上官凯云 上海邦信阳律师事务所

孙巾淋 北京金诚同达（上海）律师事务所

王  绘 上海沪通律师事务所

王任佳 上海普世万联律师事务所

王志臻 北京浩天（上海）律师事务所

徐  旭 北京盈科（上海）律师事务所

于承伟 上海市锦天城律师事务所

姚  华 北京盈科（上海）律师事务所

杨  莉 上海汉盛律师事务所

尹腊梅 上海市协力律师事务所

张程博 上海至合律师事务所

朱德宝 上海市信义律师事务所

张凤 德恒上海律师事务所

邹季强 上海段和段律师事务所

张  磊 上海市协力律师事务所

张丽群 北京市京师（上海）律师事务所

周  萍 上海建工七建集团有限公司

张榕强 泰和泰（上海）律师事务所

张士海 上海邦信阳律师事务所

周  颖 上海恒量律师事务所

张禕辰 上海正策律师事务所

左由章 上海星瀚律师事务所

参 与 干 事：

陈思亦 上海邦信阳律师事务所

陈  懿 上海中联律师事务所

李庆庆 上海市汇业律师事务所

裘一凡 上海邦信阳律师事务所

王鑫宇 北京市通商律师事务所上海分所

张榆笛 广东华商（上海）律师事务所

审 稿 人：

林  文 广东华商（上海）律师事务所

黄  凯 北京市通商律师事务所上海分所

陈云开 上海邦信阳（临港新片区）律师事务所

陆如一 国浩律师（上海）事务所

杨如意 上海上正恒泰律师事务所