案情简介

成贵铁路乐山至贵阳段于2009年经国家发展和改革委员会批复同意建设。2013年，成都至贵阳铁路乐山至贵州段项目已依法完成各项审批程序并开工建设。2014年7月2日，贵州省铁路建设办公室印发了经贵州省人民政府批准的《成都至贵阳铁路贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》；2014年8月5日，毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部印发了经毕节市人民政府批准的《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》；2015年1月27日，某县政府批准同意《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》。前述补偿安置实施方案均规定对各类企事业单位的生产性质房屋征收作了规定，原则上以评估为基础。

某养殖场在成贵铁路黔西段的征收范围内。2015年9月15日，某县政府下辖的某乡政府与某养殖场经营者刘某签订了《拆迁协议书》，该协议约定某养殖场的房屋、构筑物、附属设施、装饰装修实行货币补偿，总金额为1894215.01元。协议签订后，某县政府认为某养殖场属个人独资企业，某养殖场的房屋未进行评估，不认可某养殖场与某乡政府签订的《拆迁协议书》。后经评估，某养殖场的资产（土地租赁剩余价值、房屋、设备及地面附着物等）市场价值为人民币142.1万元。

《拆迁协议书》签订后，某县政府已向某养殖场预支了补偿费100万元、涉案土地上的林木款3554元。

双方观点

某养殖场起诉称，结合省、市、县专门针对此次成贵铁路用地的征收补偿计算方案，某县政府已将征收其名下养殖场房屋、构筑物、附属设施及其他实物等按照征收补偿文件计算后多次张榜公示，合计补偿总金额为1894215.01元，2015年9月15日与某乡政府签订了拆迁协议，协议约定金额与公示金额相同。协议有效，某县政府应履行协议，支付协议约定的补偿款。

某县政府认为，《拆迁协议书》签订主体不适格，且未经评估程序，协议未生效，应按其后评估的金额支付补偿款，故不同意支付该协议约定的补偿金额。

裁判观点

本案终审判决认为，本案中的征收主体系某县政府。按照该征收补偿安置实施方案的规定，对各类企事业单位生产性用房征收，原则上以评估为基础。某乡政府与某养殖场负责人刘某签订涉案征收补偿协议，但该协议违反了上述规定，某县政府对该协议未予追认，故协议未生效且未履行。某县政府应按《拆迁协议书》签订后的评估金额向某养殖场支付补偿。

最高人民法院再审裁定认为，涉案协议第七条约定“本协议自签订之日起生效，乙方拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效，甲、乙双方应共同遵守”，涉案协议系某乡政府就搬迁补偿与被征收人某养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且根据原审法院查明，某县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。某县政府应按《拆迁协议书》向某养殖场支付补偿。

案例评析

本案争议的焦点之一便是：未经对被征收房屋进行评估，涉案双方签订的补偿协议是否有效。

行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上，行政法没有规定，可参照适用合同法的规范。因本案事实发生在《中华人民共和国民法典》实施前，故行政协议的成立和生效具体可参照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的相关规定。

《合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”。根据前述规定，涉案协议系某乡政府就搬迁补偿与被征收人某养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且已部分履行，协议应为有效，双方应遵守履行。

本案中，按照上述有关补偿实施方案，评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，但是，在协议已订立生效且部分履行的前提下，以协议订立过程中征收未经评估为由认定已经签订的涉案协议尚未生效，损害了被征收人的合法权益，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。 

从尊重意思自治、维护被征收人的合法权益及行政机关的公信力等视角来看，本案中最高人民法院的再审裁定对于行政协议效力的裁判规则值得肯定。