公益诉讼：促进和谐社会构建———访全国律师协会副会长朱洪超

    日期：2007-01-08     作者：上海律师    阅读：4,830次

正在从事以及即将投身公益诉讼的律师，都是律师主动承担社会责任和实践律师本质属性的体现，是值得尊敬、鼓励和支持的，但在处理事务过程中，应做到“心静理明”。 ———朱洪超

公益诉讼的特征

《上海律师》杂志问（以下简称“问”）：现在媒体与社会各界对公益诉讼的关注程度相当高，目前“公益诉讼”这一概念的界限并不是非常清晰，您作为律师行业的管理者是如何理解的？
朱洪超副会长答（以下简称“答”）：在我国，近些年才发生一定数量的公益诉讼案件，但对于到底什么是公益诉讼，如何界定公益诉讼，大家还有不同的认识，也很难给出一个明确的概念，我也只能说说我个人的理解。
简言之，所谓“公益诉讼”就是为维护不特定弱势人群公共利益进行的诉讼活动。具有如下特征：
1、目的应当是为了维护不特定弱势人群的利益即公共利益。这是公益诉讼的本质特征。
2、提起公益诉讼的主体不一定是特定的利益受损者，可以是直接的利益受损者，也可以是特定的国家机关，还可以是有关的组织、企业或个人，即所有利益相关的主体都可以作为公益诉讼的原告。
3、被告是违反国家法律法规规定，侵害了或潜在侵害国家利益、社会利益或不特定多数人利益的政府机关、组织或个人。
4、作为成文法国家的公益诉讼，应当根据法律授权而启动，最后还要由人民法院根据法律规定而判决。
公益诉讼作为民事诉讼中的一种，它因原被告的地位和起诉目的之不同而区别于公诉；绝大多数法律援助都是代表具体个人的利益的，也与公益诉讼不同；公益诉讼也不同于代表人诉讼，因为多人的利益并不等同于公共利益。所以，美国司法部反微软垄断案、延安路高架收费案，是典型的公益诉讼，而中小股民诉上市公司虚假陈述案是否属于公益诉讼值得商榷，一般情况下，此类案件是为了特定多数人的利益，应当是代表人诉讼或集团诉讼案件。
这并不是说公益诉讼的原告不可以有个人私权利益的存在，关键在于诉讼的目的和结果是仅仅为了个人的利益还是为了不特定多数人的利益。如1998年郑州市民葛锐在火车站被收取3角钱的如厕费起诉郑州铁路局案件、河北律师乔占祥因火车票擅自上浮涨价多收9元钱状告铁道部案件，从表面上看虽然案子的启动是为了个人的私权利益，案子的结果的确也保护了原告的私权利益，但其最终的结果实际上维护了公共利益，应当是公益诉讼。
我国公益诉讼难的主要原因在于立法上的不足。我国现行民诉法第108条规定，提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织，遵循的是“当事人适格理论”和“直接利害关系原则”，在立案方面缺乏法律依据。目前我国公共利益受到侵害时，往往是我国的行政机关通过行政权力来维护公共利益，而不是通过公益诉讼的方式。真正的法治社会应当是所有利益相关的主体都可以通过公益诉讼的方式来维护公共利益的，因此今后应当尝试通过公益诉讼来维护公共利益。如关于“苏丹红”事件，根据国外公益法的有关规定，有关政府部门如卫生部、相关组织如消费者权益保护协会和个人就可以通过启动公益诉讼，起诉生产含有“苏丹红”食品的厂家和经营者来维护公共利益。
据了解，我国关于公益诉讼的法律正在酝酿之中，我国今后的公益诉讼的提出将拥有法律上的依据，在程序上也将更有保障。如现行民事诉讼法规定的经审查符合起诉条件的，才予以立案受理。而民诉法修改建议稿在第286条中取消了这一规定，代之以立案登记。只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，应当立案登记，这就从起诉程序上解决了起诉难的问题，保障了当事人的诉权，对于公益诉讼的启动也有了程序上的保障。

公益诉讼有别于恶意诉讼

问：近年来，上海一些律师所做的公益诉讼有成功也有失败，失败的案件居多，但在媒体的配合之下，多数都能产生一定的社会影响。时下，业内外对于从事公益诉讼案件的律师看法不一，有人认为他们是在借炒作来出名谋利。那么，公益诉讼与恶意诉讼或炒作诉讼之间评判的标准又是什么？
答：我是这样看待这一问题的：
1、公益诉讼是解决社会转型期错综复杂的矛盾和构建社会主义和谐社会的需要。目前我们面临着复杂多样的矛盾，贫富分化、工人失业、农民失地、司法不公、环境污染、大学生无法就业等等，这些矛盾与和谐社会是不相符的。和谐社会的本质应当是用和平手段解决各种矛盾。公益诉讼就是用和平手段解决社会矛盾的一种方式。
2、这是律师承担社会责任的一种体现。律师具有维护当事人合法权益、维护法律的正确实施、维护公平与正义的本质属性和责任。
3、我们要看到进行公益诉讼在一定程度上保障了公共利益、宣传了法治、推动了法律改革，与恶意诉讼或炒作诉讼以名和利为主要目的具有根本的区别。
问：山东曾参与反电信垄断的董秀生律师被电信部门投诉到青岛市司法局，投诉理由为“接受新闻采访报道涉嫌违纪”。在上海，司法行政部门或律师协会是否曾经收到过对参与公益诉讼律师的投诉？如果有，都是以怎样的理由投诉，律师管理部门是怎样处理的？
答：据我了解，上海司法行政部门和律师协会还未曾收到过因律师参与公益诉讼而被投诉。但与此同时，我认为如有投诉也是非常正常的，因为从事公益诉讼的律师和从事其他律师业务的律师在本质上是一样的，当然也要受到律师执业纪律的约束和上海司法行政部门、律协的管理。但对投诉，应当采取非常谨慎的态度和进行妥善的处理，因为不是所有的投诉都是有道理和正确的。
问：有这样一个说法，在经济比较发达的城市中，北京的律师比上海的律师更热衷于公益诉讼，您觉得原因在哪里？
答：对于这个问题，我觉得很难作出比较，上海的律师和北京的律师一样，都非常愿意，也都有责任进行公益诉讼，而且的确也都已进行了一定数量的公益诉讼，如上海的陶鑫良、斯伟江、吴鹏彬律师进行的代理延安路高架收费案和吴冬律师代理的雀巢公司侵犯中国消费者知情权案，都是律师主动承担社会责任的体现。

达到公益诉讼良好效果

问：吴冬律师在一次关于公益诉讼的研讨会上提出，公益诉讼必须是法院、媒体、社会、政府和学者的多方联动，才能收得实效。在这一问题上，作为律师协会是否有考虑与法院、政府、媒体等方面进行高层的沟通与交流，以让公益诉讼达到最好的良性效果？
答：我觉得应当更多地从以下几个方面推动公益诉讼的发展：
1、大力宣传公益诉讼的作用以改变社会观念；2、进行法律改革，为公益诉讼立法，使得公益诉讼有法可依，通过法律授权相关公益组织、法学院校或律师协会成为公益诉讼的主要发起者，规定在符合条件的情况下，普通公民就公益诉讼享有诉权；3、通过立法确定公益诉讼的立案范围；4、增加惩罚性赔偿以保障胜诉原告的利益；5、改革法院诉讼收费制度。
问：您作为全国律师协会副会长、上海市律师协会副会长，曾率律师代表团访问过一些国家，也经常与来访的国际法律界人士交流。在2004年全球主要城市律师协会会长峰会上，您与巴黎、纽约的律师协会会长接受记者采访时，谈及公益诉讼问题。在您与国际法律人士的交流中，您觉得他们对于公益诉讼的理解是怎样的？他们所在的国家对于公益诉讼的态度与制度支持是怎样的？
答：作为律师协会的管理者，率团访问其他国家和与国际来访人士交流时，经常谈及公益诉讼问题，特别是在2004年主要城市律师协会会长峰会上，在与巴黎、纽约的律师协会会长交流中，发现他们在公益诉讼方面走在我们前面，在理念、立法、国家的支持和保障、以及对公益诉讼发展的认识方面，都较为深刻和完善。主要有如下几点：
1、公益诉讼对于维护公共利益、推动法律改革和完善、宣传法治、维护社会安定等方面都具有非常重要的意义。
2、公益诉讼的立法非常重要，要从立法层面上规定提起公益诉讼的主体、程序、保障。
3、国家律师协会和民间公益组织在公益诉讼中发挥着很大的作用。
据我了解，美国和法国的政府对于公益诉讼重视的态度，在制度上给予明确的支持，这都是一致的，但因为法系的不同还是有很大的区别：
美国是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一。据纽约的律师协会会长介绍，美国通过立法确立了公民诉讼和司法官诉讼、检察官提起诉讼两种形式。其中对于前者的规定尤为详细。他认为，公民的诉讼权利非常重要。在美国，公民诉权被视为一种强制措施权，公民被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在，在保护公共权益方面起着重要的作用。《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“在法定的情况下，保护别人利益的案件可以直接用美利坚合众国的名义提起。”这一精神在美国的反欺骗政府法、反垄断法和环境保护法中都有具体体现，而且规定了相应的规范程序。如在《谢尔曼反托拉斯法案》中规定了“检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼，以防止和限制托拉斯行为”。虽然美国是判例法国家，但他们认为关于公益诉讼的立法非常重要。
而作为大陆法系代表的法国，主要是由检察官代表国家来提起诉民事诉讼，而对于公民的诉权则强调不够。现行《法国民事法典》第421条规定，检察官作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定的情形，检察院代表社会。第422条规定，在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。第423条规定，除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。
问：最后，您对现在正从事公益诉讼以及将来即将要投身公益诉讼的律师们有什么建言？
答：一方面，正在从事以及即将投身公益诉讼的律师，都是律师主动承担社会责任和实践律师本质属性的体现，是值得尊敬、鼓励和支持的。另一方面我们要注意的是，法律的功能决不是为了挑起争端，而是要制止争端；不是要制造分歧，而是要阻止分歧；不是要混淆是非，而是要以公允的态度、准确的措辞提供确切的事实。无论你从事的事务是大还是小，无论这一事务的直接影响是宽还是窄，在这当中，你首先要以勤奋、无畏和公正去运用正义的准则。借用朱熹的话就是要做到“心静理明”。