前 言

继美国贸易代表办公室（以下简称USTR）于2024年4月17日启动对华海事、物流和造船业寻求支配地位的行为、政策和做法的301调查以来，相关动向持续引发全球关注。USTR于2025年1月16日发布“301调查报告”，无理指控“中国利用不公平的政策和做法来主导全球海事、物流和造船行业，并且给美国商业造成负担或者限制”（参见2025年2月刊《国际法讯》）专题文章《山雨欲来风满楼—美国对华海事、物流和造船业301调查报告深度解读与应对分析》）。随后在2025年2月22日，USTR宣布将就其对中国海事、物流、造船等领域采取的限制措施征求公众意见。这意味着经历了启动301调查→发布调查结论→发布拟议限制措施等程序后，美国对华海事、物流和造船业的限制措施即将进入实质性实施阶段。

此外，有消息显示，美国政府正在准备出台一项旨在振兴美国造船业的行政命令（Executive Order）—《让造船业再次伟大》。根据包括多方已披露的行政命令草案内容，除包括USTR已发布的拟议限制措施外，美国还将针对中国海事、物流和造船行业新增多项针对性的限制措施（以上统称为“拟议限制措施”）。这些措施一旦落地，势必将对全球航运业和供应链的稳定性产生巨大影响。

本文将从政策解读、法律争议及实务影响三个维度展开分析，并为相关企业提供合同风险应对策略。

一、 拟议限制措施核心内容解读

（一）USTR拟议限制措施主要内容

1、实行差异化的港口费用机制

l  针对中国海运经营者：

中国海运经营者的船舶每次进入美国港口，最高收取100万美元或按照每净吨收取1,000美元的费用。

l  针对使用中国建造船舶的经营者：

当中国建造的船舶进入美国港口时，该船舶的经营者需按以下标准缴纳费用：

（1） 最高收取150万美元；或

（2） 根据船队中中国建造船舶的占比分级收费：

- 中国建造船舶占比≥50%：每船次最高100万美元；

- 中国建造船舶占比25%-50%：每船次最高75万美元；

- 中国建造船舶占比0%-25%：每船次最高50万美元。或

（3）附加惩罚条款：若经营者船队中中国建造船舶占比≥25%，每艘船舶每次进港额外收取最高100万美元。

l  针对订购中国船厂建造船舶的经营者：

- 若未来24个月内订购中国船厂建造船舶占比≥50%，每船次最高收取100万美元；

- 占比25%-50%：每船次最高75万美元；

- 占比0%-25%：每船次最高50万美元。

l  费用减免：若经营者使用美国建造船舶运输，每船次可退还最高100万美元费用。

2、在美国货物出口中逐步推进美国船旗优先政策

l  分阶段实施限制：

- 生效日：至少1%的美国出口货物需由美国公司运营的美国旗船运输；

- 2年后：比例提升至3%；

- 3年后：提升至5%（其中3%必须为美国建造的船只）；

- 7年后：提升至15%（其中5%必须为美国建造的船只）。

l  例外条件：若经营者承诺每年20%的货物通过美国旗船运输，可临时使用非美国建造船只。

3、数字平台限制与航运数据管控

l  建议美国各主管机构调查中国航运公司反市场竞争行为；

l  禁止美国港口使用LOGINK软件，限制其获取美国航运数据。

4、国际联盟施压策略

l  与盟友协调行动，共同抵制所谓中国在海事、物流、造船业的非市场竞争行为；

l  推动减少对华依赖，增强供应链韧性。

（二） 《让造船业再次伟大》行政命令草案要点

1、强化美国造船工业基础与投资

l  利用《国防生产法》第三章赋予的权限，加大投资并发展美国在商业和国防方面的造船能力、港口基础设施及劳动力发展。

l  设立“海洋安全信托基金”，通过分拨关税或税收收入资助美国国内造船项目。

l  设置“造船金融激励计划”，通过拨款、贷款支持美国船厂建设（2025-2034年）。

2、针对中国在海事、物流和造船业的“非市场竞争”行为

l  对停靠美国港口的中国船只征收吨位费；

l  对中国原产港口设备加征关税。

l  强制征收港口维护税（HMT），对从加拿大/墨西哥陆路入境的外国货物加收10%服务费。

l  启动《1962年贸易扩展法》第232条调查，评估中国海事“非市场竞争”行为对美国国家安全的影响。

3、加大对航运劳动力与教育的投资

l  增加对美国海员培训力度，建立商船学院，提供海洋奖学金，优化认证流程。

l  优先分配教育拨款至美国造船相关专业，吸引盟国专家赴美交流。

4、部署广泛的战略布局与注重政府效率提升

l  建立“海洋繁荣区”，借鉴机遇区模式，提供税收和监管激励。

l  改革政府采购流程，简化合同审批，采用模板化设计和同意商业标准以降低成本。

l  各政府主要部门联合对造船业进行审查，向总统提交报告及建议，以增加美国造船业的商业竞争性，减少成本超支和生产中的延误。

5、国际合作与安全

l  与盟友协调贸易政策，共同抵制中国非市场行为。

l  制定北极航道安全战略，确保美国在北极的领导地位。

l  投资海外关键基础设施，保障供应链安全。

6、打造符合美国战略的商船船队

l  提议建立“由美国建造并悬挂国旗”的符合美国战略的商船船队，用于保障国家商业利益和服务国家安全。

值得一提的是，上述各项措施均由美国国防部、商务部、交通部、国土安全部等多部门协调进行执行，并要求各负责部门在行政令签发之后60至180天内即提交相关行动计划或报告。

二、拟议限制措施存在的合法性问题

无论是从国际法层面还是美国国内法层面分析，拟议限制措施均存在重大的合法性问题，这使得其在正式实施前就面临着正当性的质疑。

（一）国际法层面

1． 拟议限制措施违反了WTO规则

拟议措施对中国海运经营人或拥有、运营中国制造船舶的经营人实施明显的歧视性待遇。这直接违反了1994年《关税和贸易总协定》第一条所规定的最惠国待遇原则。同时美国在未诉诸世贸组织争端解决机制的情况下采取的单边措施也严重违反了《关于争端解决规则与程序的谅解》所确立的WTO主导下的争端解决国际义务。

2． 拟议限制措施违反了《中美海运协定》

中美两国于2003年签订的《中美海运协定》明确两国在海运领域的平等互利的基本原则，其中第6条明确中美两国的船只在对方国家的港口停靠时，应在港口准入、服务和收费方面获得公平和非歧视的待遇。

拟议限制措施严重违反了美国在《中美海运协定》下的条约义务，将对协定效力和中美两国海运方面的合作造成重大不利影响。

（二）国内法层面

拟议措施也严重违反了美国国内法。具体而言，这些建议超越了USTR的法定权限，侵犯了美国联邦海事委员会（FMC）的专属管辖权，也与美国现行国内法律存在冲突。

针对拟议限制措施中的征收港口费，美国《1984年航运法》已经赋予了FMC采取类似措施的职权。如根据《1984年航运法》第9章（《美国法典》第46卷第40701-40706条），若外国政府直接或间接控制的远洋公共承运人从事掠夺性定价等不公平行为，FMC可对其实施制裁，包括限制其在美国航线运营或停靠美国港口，或处以每港口停靠最高100万美元的罚款，或“采取委员会认为必要且适当的任何其他行动，以调整或应对任何对美国对外贸易航运不利的状况”。

此外，《美国法典》第46卷第42101-42109条授权FMC，若发现承运人存在类似USTR拟议限制措施所述的限制性行为，可禁止其在美国开展业务、停靠美国港口，或处以每港口停靠最高100万美元罚款。根据《美国法典》第46卷第42301-42307条，若FMC认定外国政府的法律、政策或外国承运人的行为对美国航运业造成不利影响（例如损害美国承运人在国际航运中的运营），FMC有权禁止相关承运人停靠美国港口或处以罚款。

因此USTR针对征收港口费的拟议措施实际上已超出其职权范围，侵犯了本属于FMC的职权，也与美国现行的法律规定相冲突。

三、拟议限制措施的可执行性问题

即使不考虑合法性问题，拟议限制措施（尤其是USTR的拟议限制措施）在许多内容上均存在措辞模糊不清，缺乏实施细则或定义，造成行业主体难以准确理解和评估对其的潜在影响。

（一）缺乏对“中国海运经营者”的明确定义

我们注意到，USTR对在拟议限制措施中通篇使用的“中国海运经营者”并没有给出明确的定义，而在美国法律中也并没有船舶经营者的明确定义，这将造成对拟议措施适用范围的争议。我们注意到《中美海运协定》第一条第（二）款对于“经营”作出了定义，意为拥有、经营、光租、期租或租舱。因此，目前阶段可以合理推断拟议限制措施中的“中国海运经营者”这一概念的范围可能至少应当包括中国船东、船舶经营人、光租人、期租人和舱位承租人。

但在复杂的国际海运交易中，对于控制的认定经常是一个棘手的问题。例如，若一艘由美国公司拥有或运营、但悬挂香港船旗的船舶，或在第三国由具有中资背景的船厂建造的船舶，是否会被纳入拟议的收费范围？抑或注册地在香港的附属公司能否被归类为中资企业仍存争议。或者拟议措施是否适用在非中国船厂建造且由非中国实体控制但由中国融资租赁公司提供融资的情况。这些问题均有待于进一步的澄清。

（二）费用机制缺陷

拟议现在措施在费用机制方面存在缺陷，将会在实际执行中产生争议。例如一艘同时由中国建造并由中国企业运营的船舶是否会因每次在美国港口停靠而被双重收费。拟议限制措施也未明确中国制造的集装箱船在执行定期班轮航次时仅需就挂靠的第一个美国港口收费或需要在每一个挂靠的美国港口收费。USTR也未解决美国实体拥有或运营中国建造的美国国旗船舶所导致的意外后果问题。此外，尽管拟议限制措施规定了最高费用，但未说明如何根据船舶类型、货物种类、贸易量等因素确定实际费用，缺少具体的执行标准。

四、从相关商事合同角度应关注的问题

尽管美国对华海事、物流和造船业拟议限制措施建立在完全错误、缺乏可信性的301调查结论之上，无论在国际法还是美国国内法层面均缺乏合法性基础，拟议限制措施自身在具体的执行层面也存在概念模糊、标准不清等严重问题，并且目前仍在公众评议阶段，但从已披露的特朗普政府行政令草案内容来看，我们预估其最终落地执行似乎已只是时间问题，不可避免。

无论如何，拟议限制措施产生的不确定性可能对相关商事合同产生重大影响。因此，除了在国家层面所采取的应对与反制措施，从商事合同的角度，我们强烈建议相关航运市场主体应全面审查其现有和拟签订的合同，基于合同语言、适用法律和惯例、缔约背景、业务类型等因素综合判断并考虑拟议限制措施可能对其产生的影响，以及是否有任何适用的救济。对此，我们建议应重点关注以下问题：

1、 对于港口费用的负担主体（特别是在租船合同中），考虑有无任何可能适用的例外或限制。尤其是该种特殊的加征港口费用究竟应被认定为是一种施加于中国建造船舶之上的“关税”，抑或是应该被认定为因为船东履行期租承租人航行指令而挂靠美国港口而产生的相关“港口费用”？以上种种，我们预计在实践中将会引发一系列的潜在争议；

2、 审查合同是否包括可能适用的相关关税或制裁/进出口管制特别约定条款；

3、 根据合同适用的法律判断拟议限制措施是否构成不可抗力或情势变更，以致可以适用特定的权利，如暂停履行、替代船舶或终止合同等；

4、 在拟签订的合同中争取有利的条款。