1月16日，美国贸易代表办公室发布了针对中国的“301调查报告”，认定中国在海事、物流和造船业寻求支配地位不合理、对美国贸易造成限制，中国商务部、外交部、中国船舶工业行业协会、中国船东协会等官方部门和行业组织均立即表示强烈反对。本文将通过深入拆解本次301调查报告的内容，揭开美国无理作为的真实目的，合理预测美国对华可能采取的措施，并就相关中国企业如何预防相关风险、维护正当权益提出应对建议。

一、 本次301调查结论与过程

2025年1月16日，美国贸易代表办公室（Office of the U.S. Trade Representative，以下简称“USTR”）发布了《对中国在海事、物流和造船行业寻求支配地位的行为、政策和做法的301调查报告》（以下简称“301调查报告”），调查结果认定“中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的目标是不合理的；中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的目标对美国贸易造成负担或限制。调查结果为后续美国当局采取应对行动的适当性提供了依据。”

本次调查的大致过程，可以参见下图一中我们梳理的时间线，以快速了解背景信息。具体而言，本次调查最初系由美国钢铁工人联合会（简称USW）等五个全国性工会组织根据美国《1974年贸易法》第301条赋予的权利，于2024年3月12日向USTR提交请愿书（Petition），申请启动调查中国政府的有关行为、政策或做法是否不合理或具有歧视性，是否对美国商业造成负担或限制。USTR在审查请愿书及听取301条款委员会（the Section 301 Committee，以下简称“301委员会”）的意见后做出启动调查的决定，并于2024年4月17日要求与中国政府就相关事宜（根据美国301条款）进行磋商，中国政府拒绝在美国现行的法律框架下进行磋商。根据调查程序，301委员会于2024年5月29日在美国国际贸易协会主听证室举行了公开听证会。至2025年1月16日USTR出具调查报告，本次调查经过了约9个月时间，对比美国政府一贯的动辄耗时一两年的政务处理作风，不可谓效率不高。虽然调查报告中诸多内容十分空洞且牵强矛盾，但也总算是赶在拜登卸任前发布了调查结果。

 图一：301调查过程时间线

二、 301调查报告主要内容

本次301调查报告共分为六个部分，总体框架如图二所示，其中第三部分是占幅最大的核心说理部分。

图二：301调查报告总体框架

（一）第一、第二部分

具体而言，报告第一部分是对调查的背景情况简述，其中包括对USW等五个工会组织请愿书的总结，将其与报告第六部分USTR得出的调查结论进行对比，USTR可谓是做到了“有求必应”。另外，第一部分还包括USTR此前收到的公众对301调查的反馈，其中反对美国通过301调查对中国加征关税或对停靠美国港口的中国建造船舶征收港口费的声音不在少数（即使排除中国个人或组织提交的反馈）。有零售商品的企业主认为美国如果加征关税受害的只会是美国消费者 [1] ；更有欧洲共同体船东协会（European Community Shipowners’ Associations）提交了6页长的反馈，诚恳地建议美国不要实施对中国制造船舶加征港口费的措施，因为这样的措施不仅无法达到压制中国在航运业的发展，反而会损害美国进出口市场的竞争力，增加美国消费者的成本，无法实现301调查请愿者所宣称的振兴美国国内造船能力的目标，同时还建议通过世界贸易组织等全球性平台审议应该实施怎样的改进措施 [2] 。

报告第二部分描述了中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的具体表现，也是在为下文三、四、五说理部分进行铺垫，拟传达的主旨在于证明中国是由国家主导、非市场经济体制，证明依据是从中长期规划和阶段性计划两个角度，细数了中国在过去三十多年间是如何自上而下、目标一致地制定、执行、实现一个个规划、计划的，得出的结论是由于中国公司在海事、物流和造船业所占的世界市场份额越来越高，外国公司的市场份额被剥夺。简言之，第二部分的调查逻辑大致可概括为：由于中国存在五年计划等国家层面的总体规划，中国的经济体制不是市场导向的经济体制；由于中国公司逐步扩大在海事、物流和造船业的世界市场份额，外国公司无法与之竞争成为了受害者。这样的逻辑粗暴而荒诞，是在完全不了解、不认可社会主义市场经济体制情况下、强行以西方的经济体制来审判他国经济体制的傲慢态度，亦是打着公平市场竞争的幌子强行打压他国经济发展的霸权主义行径。

（二）第三部分

第三部分是在第二部分证明了中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的基础上，论证这样的行为是不合理的，通过三个分论点展开论述，我们以图三思维导图呈现以便阅读。

图三：301调查报告第三部分论述逻辑

分论点一“其他市场导向型的外国公司的商业机会被剥夺”的论述，通过偷换概念，直接将中国存在国家层面的发展计划等同于中国直接对企业给予了不公平的资源支持。

分论点二“降低了全球供应链的抗风险能力”的论述中还强调，尤其是在地缘政治局势紧张时期，世界对中国的依赖更会加剧供应链的脆弱性，至于地缘政治愈发紧张的始作俑者是谁绝口不提；同时还通过引用美国的海商法内容强调，中国谋求支配地位会导致美国无法维持足够的美国国内造船、航运和物流能力，然而该调查报告中又多处指出中国设定国内制造比例的产业目标是不正当竞争的表现，美国的“双重标准”在此处可谓体现得淋漓尽致。另一方面，对于为何世界都在选择中国创造、中国制造，论述中则是直接越过这是否是市场自由竞争结果的讨论，引用美国14036号行政令中的内容作为依据，得出结论是因为中国的海事、物流和造船业是由中国国有企业而非以市场为导向的企业所掌控，所以外国企业无法与之匹敌。美国14036号行政令，即“促进美国经济竞争（Promoting Competition in the American Economy）”行政令，在2021年出台时就有多家美国主流媒体分析称该政令目的是让中国退出供应链。而此次调查报告直接以该政令作为依据，其真实目的可谓是“司马昭之心”了。

分论点三“中国对企业和各行业拥有非同寻常的控制力”的论述，这是第三部分“不合理”论述的重中之重，用了40余页、分成10个小点来论证，论证的方式也是不出意外地美式故技重施，其本质无疑是故意挑起意识形态层面的矛盾。这一部分中还强调中国在海事、物流、造船业谋求支配地位也是中国军民融合战略的一部分，虽然在报告中并未列入任何有理有据的事实依据，倒是从某种程度解释了本月较早时候为何一批中国公司无缘无故被列入了美国国防部制定的中国军事企业清单（CMC清单）。

（三）第四、第五部分

第四、第五部分可以理解为是中国谋求支配地位的影响，即“给美国商业造成负担或限制”、“威胁美国同盟和合作伙伴的产业竞争力”，但其实还是在反复重复一个论点——中国公司凭借中国寻求的支配地位剥夺了美国以及美国盟友和合作伙伴公司的商业机会。之所以再拎出两个部分单独论述一遍，无非是列举美国和其他国家在造船、航运、物流业的市场份额连年下降的各种数据，将这全部归咎于中国的不公平竞争行为，再拿出美国国家政治、经济安全这一“万金油”式的搭配公式，论述美国对中国在这些关键领域的依赖将成为中国的利器，造成美国国家经济安全风险，故意挑起政治对立的意图可谓十分明显。

（四）对301调查报道的总结

总结这份301调查报告，其实从报告第二部分USTR认定中国是“非市场经济体制”开始，就奠定了整个报告的说理基调和结论，与其说是调查，不如说是美国对中国意识形态的敌视和打压。更不必说报告的说理本身依据不足，论述逻辑牵强而矛盾，其中多直接以美国或欧盟等西方利益共同体的报告、文献作为依据，其意图不外乎是想将美国利益、西方世界的利益凌驾于中国正当利益之上。这样强烈具有单边贸易保护主义的不实调查结论，显然是对多边贸易体制和国际贸易规则的严重破坏。

三、 调查报告发布后美国对华可能采取的措施

USTR在本次301调查报告中得出“中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的目标是不合理的，并且给美国商业造成负担或者限制”的结论，并认为应当依据《1974年贸易法》第301条(b)款采取措施。最令业界关注的无疑是美国将会对中国采取哪些具体措施。鉴于调查报告发布于拜登政府与特朗普政府政权交接的特殊时期，具体措施肯定要留待特朗普上任后揭晓。

“知己知彼，百战不殆”，了解对手的套路，才能够见招拆招。依据美国相关法律规定，我们结合本次调查报告内容和过往美国对华发起的301调查结果，针对海事、物流和造船业的特殊性，对美国后续可能会采取的措施进行以下分析。

（一） 采取措施的依据

根据《1974年贸易法》的规定，USTR可依据第301条（a）项的调查采取强制性措施或依据第301条（b）项的调查采取任意性措施。301条（a）项主要审查外国的贸易法律、政策和做法是否侵犯了美国在贸易协定中的权利，301条（b）项主要调查外国的贸易法律、政策和做法是否存在不合理或歧视性，从而对美国贸易造成负担或限制。本次美国对华海事、物流和造船业301调查系明确依据301条（b）项发起，相应地，USTR可以依据第301条（c）项授权采取任何合理的和可行的任意性措施。

具体而言，301条（c）项规定了USTR可以采取的任意性措施包括：（1）中止、撤回或不适用与有关国家订立的贸易协定；（2）对来自有关国家的进口货物提高关税或采取其它进口限制，或对有关国家的服务征税或进行限制；（3）如果有关他国的法律、政策和做法不符合某些法定的免税待遇，撤回、限制或中止这类待遇。（4）美国贸易代表有权与有关国家达成具有约束力的协定，让他国政府承诺取消有关的法律、政策和做法，取消这类法律、政策或做法对美国商业造成的负担与限制，或对美国的贸易利益提供满意的补偿。（5）限制或拒绝给予“服务市场准入授权”。

USTR可依据301条（c）项授权范围和总统在其权力范围的指示采取所有适当和可行的任意性措施。这意味着USTR在执行具体措施方面有较大的自由裁量权。

（二） 可能采取的措施

1、 对中国制造的海事、物流产品加征关税

依据301条（c）项（5）（A）款，USTR在实施限制他国商品输入美国的制裁措施时，相较于其他进口限制措施，应优先考虑征收关税。

回顾历史，历次美国对华采取301调查后实施的主要措施即为加征关税。如2017年美国以在技术转让、知识产权、创新等领域的实践、政策和做法是否不合理或具歧视性，以及是否对美国商业造成负担或限制对中国发起301调查，并基于调查结果于2018年宣布对来自中国500亿美元的产品加征25%的额外关税，由此引发了中美贸易战。

可以预见，基于美国对华海事、物流和造船业301调查报告的结论，美国后续仍有较大可能采取对中国制造的海事、物流行业的产品加征关税的措施。如调查报告中特别强调，三家最大的中国制造商控制了全球超过86%的多式联运底盘供应，这些公司还生产了全球市场上超过95%的集装箱，包括美国国内火车和卡车使用的多式联运集装箱。

调查报告中还以振华重工为例，声称振华重工作为一家国有企业，生产了美国港口使用的约80%的岸桥起重机，并在全球市场中占有70%的份额。还援引了《经济日报》2021年5月9日的一篇报道，振华重工已接近“只要世界上有集装箱港口的地方，就要有振华生产的起重机作业”的目标。并认为中国政府帮助实现这一目标。理由为在2023年10月19日上海市多部门联合发布的《上海船舶与海洋工程装备产业高质量发展行动计划（2023-2025年）》中提到“推动岸桥起重机等港口机械向大型化和智能化发展。”

这些均被作为调查报告作出“中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的目标是不合理的，并且给美国商业造成负担或者限制”结论的依据。

2、 对在中国建造的船舶征收港口费

尽管本次对华301调查报告的涉及领域为海事、物流和造船业，但从发起本次301调查的请愿书内容来看，重点是针对造船业。调查报告主要内容也是聚焦于造船业。船舶是发展海事的核心生产要素，造船业涉及的产业链条众多，影响巨大。而基于船舶为停靠港口而非为进口进入美国，无法征收关税这一特殊性，请愿书中提出要求对中国制造的停靠美国港口的船舶征收费用，收费金额依据船舶建造时间和吨位确定，旨在消除所声称的中国在该领域的不公平做法。

请愿书中声称这一做法并非无先例可循。如在《经济合作发展组织关于商业造船和维修行业正常竞争条件的协议》（the OECD Agreement Respecting Normal Competitive Conditions in the Commercial Shipbuilding and Repair Industry，“the OECD Shipbuilding Agreement”）中明确要求对以损害性低价出售船舶的造船商收取费用，并拒绝为未支付该费用的相关造船商建造的某些船舶提供装卸货服务。根据相关规定，欧盟提出了一项机制，用于调查以损害性低价销售的船舶，向相关造船商征收费用，并在未支付费用的情况下拒绝为这些造船商的船舶提供停靠权限。尽管上述协议尚未生效，但其表明对造船行业中不公平的非市场扭曲行为采取限制港口准入的措施具有其逻辑合理性。

一旦该措施实施，可能将对中国造船行业及相关行业带来重大不利影响，提高在中国造船的成本，削弱中国造船业在市场的竞争力。

根据USTR公开的信息，本次调查期间，USTR共收到超过40份评论意见。三家中国行业协会 [3] 和两家中国公司 [4] 提交了意见。值得注意的是，有许多外国政府机构、美国和国际行业组织等也提交了评论意见，反对美国对中国制造的船舶收取港口费的措施。

挪威贸易、工业和渔业部代表挪威政府提交意见认为，征收港口费的措施对中国造船业政策的影响有限，这些措施将主要影响国际航运行业，降低市场效率；同时，还将增加国际船东和运营商以及美国出口商、进口商和消费者的成本。

欧盟驻美国代表团提交意见认为，对中国制造船舶征收港口费用，将直接影响欧洲航运公司，限制其使用中国建造的船舶，可能导致全球航运网络效率下降，进一步推高运费，增加航运成本，最终转嫁给美国进口商和消费者，可能推高商品价格并加剧通胀，还会影响能源运输安全。同时欧盟澄清，请愿书中援引的欧盟法规并未设想普遍征收港口费用，而是基于具体调查的个案机制，针对低价销售船舶采取措施。

美国商会提交意见认为，承认应对中国在造船领域主导地位所带来的挑战需要现实且具有战略性的方式，这些挑战涉及商业、经济和国家安全方面的影响。然而，对停靠美国港口的中国建造船舶征收任意费用并不是解决这一问题的正确方法。这难以产生足够的收入或市场竞争力来复兴美国造船业。复兴该行业需要大量、持续且多年的投资才能重建。此外，这种费用可能导致美国消费者和企业成本增加，因为海运行业所产生的额外费用几乎肯定会以更高的价格形式转嫁出去。

可见，实行对在中国建造的船舶征收港口费的措施有着许多争议和反对的声音，而且该措施也并不能达到设想的效果，甚至会反噬美国自身利益，可谓是“伤敌一千，自损八百”。相信可能很难获得深谙“交易的艺术”的特朗普的青睐。

3、 对中国在海事、物流和造船业施加贸易或投资限制

除此之外，美国可能会以出口管制、经济制裁或投资限制的方式限制中国获取与海事、物流和造船相关的核心技术和设备。例如我们服务的一家船务公司因其母公司被列入实体清单，导致其在中国船厂建造的船舶所用的关键设备无法获得挪威出口许可证而面临交船延期的风险。

4、 诉诸WTO争端解决程序

与美国惯用的单边措施相比，将国家之间的贸易纠纷诉诸WTO争端解决程序是一种更符合国际法规则和秩序的措施。2010年美国对中国清洁能源补贴问题发起过301调查，并在调查后提起了WTO争端解决机制项下的磋商请求，最终中美在世界贸易组织争端解决机制下达成谅解。

而特朗普上台后，更倾向于跳出WTO规则框架采用单边措施解决贸易争端。随着特朗普的再次入住白宫，仍有可能会延续其第一任期内的单边主义策略，但不排除中美两国通过在WTO争端解决机制背景下的磋商解决纠纷的可能性。

5、 通过立法对中国相关产业进行限制

除了采取行政手段外，美国还经常采用直接立法的手段对特定行业和主体施加限制或影响。如近期热议的“TikTok禁令法案”，即为美国参众两院通过并由拜登总统签署的名为《保护美国人免受外国对手控制应用法案》，法案要求字节跳动剥离TikTok的美国业务，否则将面临全国禁令。在美国最高法院驳回TikTok上诉后，法案已于2025年1月19日正式生效。但据最新动态，1月20日TikTok又恢复了软件在美运营服务。

根据报道，2024年12月19日，美国两党推出了一项全新立法—《美国船舶法案》（Ships for America Act），旨在振兴美国航运业和造船业，并挑战中国的主导地位。该法案提出了许多限制中国造船和相关产业的针对性内容，如：

①　 吨位税与总统豁免限制：禁止总统对中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等国所有或运营的船舶豁免吨位税和灯塔费。

②　 船舶设备与维修责任修改：将悬挂美国国旗的船舶在中国等特定国家船厂维修的税率提高至200% 。

③　 中国进口货物的美国船舶运输：未来15年内，美国从中国进口的货物中10%（逐年增加）需由美国旗船舶运输。

④　 加强对物流平台的监管：加强对中国物流平台如LOGINK的审查和监管。

可以预见，如果该法案通过，将会对中国海事、物流和造船业产生更加直接的限制和不利影响。

四、 应对建议

从发起301调查，到制定《美国船舶法案》，美国对中国海事、物流和造船业发起了一套组合打击，可谓是环环相扣，步步相逼。同时，我们也注意到，已有许多自媒体以“美国对中国建造船舶加征200%关税”的标题来达到吸引人眼球的目的。事实上，如前所述，《美国船舶法案》中所提及“200%关税”的适用场景仅为悬挂美国船旗的船舶在某些特定的国家船厂（如中国船厂）进行维修时，美国将对其征收200%的关税。从客观角度而言，该等“200%关税”适用场景及其实际影响目前而言也是有限的，并非所谓的美国对所有中国建造船舶均一概加征“200%关税”。对此，我们应当保持理性的态度，客观看待该调查报告后续给中国相关产业带来的影响，其实际上远非如其调查报告标题那么广泛，其主要侧重点还是集中在对中国“造船业”的限制之上，无法达到全方位对中国“海事、物流和造船业”进行打击之目标。无论如何，尽管美国目前尚未有实质性措施，但中国相关造船产业链上下游企业仍需要未雨绸缪，提前做好应对。

从国家层面，我们呼吁应加强制度供给，完善贸易及投资救济措施。不得不承认，美国凭借其强大的综合国力和影响力，善于使用多种手段来处理贸易争端，以实现其国家利益最大化。随着中国经济实力和综合国力的全面提升，我们在应对贸易争端时也应有更多相匹配的手段与工具。然而现实是当前中国应对贸易争端的工具较为单一，与我国的国力不相匹配。如《中华人民共和国对外贸易法》第7条仅原则性地规定了“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施”。实践中的措施多限于传统的“两反一保”规则，已难以适应愈加复杂的国际环境。因此，中国有必要对各国实施的单边贸易措施进行全面梳理，并在遵循国际法规定的基础上，逐步优化和完善我国的贸易与投资救济手段。

从企业层面，努力增强自身的核心竞争力。如果能够做到无人替代，则自然无惧。全面评估自身业务可能会受到的潜在影响，提前做好战略布局，如调整生产布局，优化供应链。重视商业合同的签订与管理，通过合同条款将潜在风险和成本转移。提前与专业律师、行业专家就企业及个案情况进行详细、深入沟通，对相关潜在风险敞口事先进行梳理、把握及防控。积极通过行业组织等平台发声，通过集体力量表达意见。增强与政府部门的沟通，积极反馈遇到的问题以获取相应的支持与指导。