《区域全面经济伙伴关系协定》简称RCEP协定，是一个多方位、现代化、互惠性的自贸协定。该协定正式启动，带来了地球上人口之最、经贸规模之最、发展潜力之最的自由贸易区，体现着协定各成员维护多边主义、贡献多元智慧的决心。长期以来，贸易救济这一国际贸易中的重要保护措施存在缺乏管控、界定模糊的问题，各国深受其害。协定中单独设置的贸易救济章节，为亚太地区乃至整个世界健全贸易救济积蓄新动能。充分认识贸易救济的历史概况和现有问题，结合新协定，探究该协定在贸易救济健全中的积极作用，有利于更好地运用新思路，促进国际贸易体制改革行之有效，健全贸易救济，维护多边主义。

        一、RCEP贸易救济条款的基本特点

       我们知道，《RCEP协定》由序言、20个章节和4个市场准入承诺表附件组成。有关贸易救济的内容规定在第七章项下，包含两节和一个附件，重申了WTO框架下的权利和义务，同时对部分事项加以规范和补充。其中第七章第一条至第十条为第一节，针对保障措施和RCEP过渡性保障措施；第十一条至第十六条为第二节，针对反倾销和反补贴调查。第七章附件一仍与反倾销和反补贴调查相关，但内容更加接近调查实践。

       本章包括“保障措施”和“反倾销和反补贴税”两部分内容。关于保障措施，协定重申缔约方在WTO《保障措施协定》下的权利义务，设置了过渡保障和临时保障两大机制。我国在加入WTO时曾设有特定的过渡期安排尤其是对纺织品和服装，此次RECEP对所有成员国普遍实施过渡期安排，过渡期一般为三年，特殊情况下可延长一年，共四年，最不发达国家如缅甸、老挝和柬埔寨可再延长一年。可采取的特保措施是停止依据RCEP 约定继续削减关税，可提高已削减的关税但不得超过同期正在执行的或开始实施RCE前的最惠国税率。禁止采取数量限制或关税配额的做法并设立过渡性保障措施制度，对各方因履行协议降税而遭受损害的情况提供救济。采取特保措施的前提条件是其他成员国同类或直接竞争产品造成本国产业销量和价格齐跌，企业亏损面急剧扩大，以至不得不减产和停产等产业损害局面。 保障措施的实施期限应以国内产业进行适应性调整所需合理时间为准。且在协定实施第一年内不得实施保障措施。此外，协定还设置了一定的贸易补偿机制。

       关于反倾销和反补贴税，协定重申缔约方在WTO相关协定中的权利和义务，并制订了 “与反倾销和反补贴调查相关的做法” 附件，规范了书面信息、磋商机会、裁定公告和说明等实践做法，促进提升贸易救济调查的透明度和正当程序；更有实质意义的是明确规定了禁止归零的原则，从而提高了贸易救济机制的公正性。  

       以上无论是保障措施还是双反，协定都细化和补充了WTO反倾销协定和保障措施协定的程序公正细节。首先，任何调查必须预先一定的合理时间告知有实质厉害关系的出口成员国和企业；调查过程中予以考虑的各个和所有事实及其证据在非机密的情况下应予公开， 任何利害关系方应有对以上事实及证据发表意见的机会，调查结论及其理由和依据应予以披露和说明，同时应告知各成员国拟采取的保障措施或双方措施的具体内容，例如拟采用的反倾销税率、适用对象和产品范围，拟停止减税或回调关税的适用产品范围及其实施期间等。    

       二、RECEP贸易救济条款的具体内容       

       第七章贸易救济对对保障措施规定了共十条，第一“定义“和第十条”其他条款”是辅助性质的，第一条是对术语的专门定义，第十条则仅简单强调调查和裁定程序必须是公正、合理、透明 和有效。其余八条中对过渡性保障措施和临时性保障措施分别予以规定。 过渡性保障措施旨在解缓RCEP为成员国5不得在加入协定后关税减让和市场开放带来的可能阵痛。第二条“过渡性保障措施的实施”开宗明义告示成员国在进口数量严重增长对国内此类产业造成严重威胁是有权采取过渡性保障措施，以便防止或补救此等严重损害或威胁并有助于国内产业的适应性调整。保障措施只能是关税壁垒性质的，可停止根据协议进一步降税并且可允许关税回弹，但关税回升不得超过实施保障措施时的最惠国关税或者实施RECEP前的最惠国税率，数量限制和关税配额是不被允许的。第五条“过渡性保障措施的范围和期限”和第六条“微量进口和特殊待遇”对保障措施实施的程度和期限进行了限制，即保障措施的力度限于防止或救济严重损害并便利调整所需的限度内，在协定生效第一年内不得援用保障措施。措施实施为期一般不得超过三年，实有必要可再延长一年，这样即为四年，但最不发达国家（如缅甸、老挝和柬埔寨）可再多延长一年，共五年。过渡性保障措施一般只能采取一次，一次过后不得再对相同产业同类产品实施过渡性保障措施。对微量进口（即从某一成员国进口量占比不超过3%且多个成员国进口该类产品占比不超过9%）的情况下不得实施保障措施，对最不发达国家也不得实施保障措施。

       任何保障措施的采取不得随意武断，必须有客观的调查过程以及基于客观调查结果的合理裁定过程才能实施。第四条 “调查程序” 明确规定了这一点并要求调查过程不得超过一年。协定注重保证其他成员国对采取保障措施的成员国在决定和实施保障措施上的知情权、磋商权、及要求说明权，尽可能保证保障措施实施国在该事项决定和实施的过程中的透明度和公正性，这一精神集中体现在第三条 “通过和磋商” 上，该条规定拟采取保障措施的成员国应在以下环节上向其他成员国立即及时通知和通报：第一是所拟发起严重损害或严重损害威胁的调查、发起调查的原因、和后续调查程序，通知内容应具体界定所涉产品、对描述的损害或损害威胁情形应举证即提供证据，用证据来证明的损害事实； 第二是调查完成裁定实施或延长某项过渡性保障性措施。对这点的通知应向其他成员国具体说明拟采取的保障措施的具体描述、开始实施的日期和执行期限、以及预计逐步放款保障措施的时间表；第三是对修改和延长保障措施时，通知中还应说明国内产业的调整现状并提供证据。第三条在其最后一款中赋予有实质利益的成员国与拟采取保障措施的成员国有事先充分磋商的机会，以便有实质利益的成员国可对损害或损害威胁的事实进行质疑、对相关支持证据进行质证、并对拟采取的保障措施交流意见。

       RCEP的贸易救济制度还相对创意地规定了补偿制度，即第七条“补偿”的规定，允许被实施或延长保障措施的成员国可与保障措施的实施国可在保障措施实施30天之内进行磋商，保障措施被实施国可要求实施国对因受保障措施的损失予以补偿，否则被实施国有对等中止关税减让的权利。不过行使中止减让权，是有条件的，一是实现提前30天通知保障措施实施国，二是如确实施国应进口增加而依协定规定采取保障措施的，被实施国在保障措施生效后的前三年不得中止减让，三是对最不发达国家实施保障措施的，被实施国不得中止减让，这也是对最不发达国家的特殊保护。

       第八条则是关于临时保障措施的。如果在履行协定关税减让和市场开方的承诺和义务情况下出现延迟就会造成难以补救的的损害时成员国可采取临时性的保障措施，但为期不得超过200天。但在程序上应事先通知其他成员国并在实施临时保障措施后立即开始磋商，且应计入过渡性保障措施的实施期限内。

       补充说明，CPTPP和RCEP都规定了过渡性保障机制，允许缔约方在特定时间内对因削减关税引发进口激增而导致国内产业受损实施之多可达两年的保障措施。内容包括保障措施，以及倾销与反倾销。CPTPP与RCEP本章内容与WTO相关条款规定相比没有全新的内容，在规则层面没有形成更高标准或者更高的开放程度。

       关于反倾销和反补贴双反问题，协定在第七章第11至16条做了规定。除了第13条之外， 第11条”一般规定“，第12条”通报和磋商“，第14条”基本事实的披露“，第15条”机密信息的出路“和第16条不适用争端解决，均属程序性内容。第11条，第12条、第14条和第15条的规定基本着眼于双反调查发起和推进过程中应诉方或被诉成员国的权利保障。第12条“通报和磋商“就规定在一方成员国调查机关收到反倾销申请后，应在发起反倾销调查奇前七天通知被诉出口方所在的成员国相应机关， 在反补贴调查情况下则提前二十天，而不可突然袭击，同时对于拟发起的反补贴调查，发起调查成员国国应邀请与调查被针对成员国进行磋商，探讨诸如承诺限制或取消补贴等解决方案，以避免或中止反补贴调查。第11条”一般规定“则旨在明确在应诉调查阶段应诉方程序权利的保障，包括对应诉方提交的信息，凡与是否构成倾销或补贴或与倾销补贴水平有关的信息，调查机关应予及时回应告知其反馈意见；在为合信息的实地调查前七天应告知被调查的应诉方，并同时以书面清单形式列明实地调查中需要其做出回应解释说明的问题清单，及所需提供的证明材料，以使被调查的应诉讼方有所准备；调查机构应为每个调查案件准备一个非机密案卷，涵盖本案所有不属于保密范围的信息，向利害关系人公开，以确保透明度，这些公开的信息包括对机密文件的可公开摘要。第14条“基本事实的披露 ”则对裁定阶段的程序公正做出规定，它要求调查成员国裁定机关做出最终裁定前十天向利害关系方以书面方式公开正在考虑中的、课构成最终裁定依据的基本事实，以便利害关系方核阅并需要的话反馈意见，调查裁定机关在最终裁定过程中应予考虑。第15条“机密信息的处理“是对保障利害关系方知情权的补充。它要求提供机密信息的利害关系方提供非机密摘要以便在保密的前提下尽可能向其他利害关系方披露必要的信息，以便他们为维护其权益而作出必要的反应。

       协定反倾销部分唯一具有实质内容的是第13条“禁止归零。”这是关于倾销幅度计算的规定。归零法，是美国在反倾销调查时估算涉案产品倾销幅度的一种方法。美国商务部在反倾销调查实践中频繁使用这一方法，并基于此“归零”，在核算时仅将出口价格低于正常价格的产品纳入计算范围，而将高于正常价格的产品“归零”。由于最终反倾销税的税率基于倾销幅度计算，归零法排除了高于正常价格的产品，导致倾销幅度被放大。    

       在反倾销调查中，计算倾销幅度时，美国商务部将涉案产品分成不同的产品组，首先比较每一组产品的加权平均出口价格和正常价值。产品的正常价值通常采用出口国国内销售类似产品的加权平均实际价格。加权平均出口价格低于正常价值时，为正倾销；加权平均出口价格高于正常价值时，为负倾销。把每一组产品的倾销差额累计相加，即计算出倾销总差额。最后，将倾销总差额除以出口总量就计算出了涉案产品的最终倾销幅度。反倾销税的税率就是根据最终倾销幅度而确定的。然而，在计算倾销总差额的过程中，美国商务部只对正倾销差额进行累计相加，而将存在负倾销的差额算为零。 美国商务部这种“归零法”人为地提高了倾销幅度和倾销税率，成了美国制止进口竞争、保护国内市场的工具。这个归零法是一种对调查国片面有利的做法，有欠公正与合理。对此遭到应诉国的普遍反对。

       RCEP的禁止归零原则就是指，在计算倾销总额的时候，既要将正倾销差额累计相加，也要将负倾销差额累计相加。RCEP首次提到了禁止归零的原则。该条要求，根据WTO《反倾销协定》第二条、第九条第三款、第九条第五款和第十一条确定、评估或复审倾销幅度时，应当将所有单独幅度，不论是正的还是负的，纳入加权平均对加权平均和逐笔交易对逐笔交易的比较。具体而言，在倾销的认定中，出口价格低于正常价值，即为正倾销；出口价格高于正常价值，即为负倾销。部分国家在计算倾销幅度时，只累计正倾销差额，将负倾销差额以零计算，从而提高倾销幅度和反倾销税率，保护国内产业。RCEP的禁止归零原则就是指，在计算倾销总额的时候，既要将正倾销差额累计相加，也要将负倾销差额累计相加。比如一个被调查的企业有3个产品组，第1组产品（价值）为100，出口价格为80，数量为100，其倾销额度为2000；第2组产品（价值）为50，出口价格为60，数量为100，其倾销额度为-1000；第3组产品价值为100，出口价格为200，数量为100，其倾销额度为-10000。如果以归零原则计算，该企业总倾销额为2000，则会被认定为有倾销行为；在RCEP禁止归零规定下，总倾销额度为-9000，则无倾销行为，依法不应征收反倾销税。在禁止归零原则下，许多企业将会被避免“恶意”征收反倾销税，这将大大降低企业的风险，减少贸易壁垒，促进区域贸易往来与经济发展。

       总之，在WTO规定基础上 RCEP更强调和细节化程序正当以及倾销及其幅度计算的公正性。 保证双方调查各厉害关系方的知情权和发表意见权，也可保证调查和裁定的透明性，这些都提高和保证了程序公正。这在第七张章附件一“关于反倾销和反补贴调查的相关做法”中已有具体和细节性的规定。

       三、我国应积极主动利用RECP贸易救济机制

       从产业结构上看，我国与除日韩之外其他成员国尤其是东盟国家在农产品、纺织品与服务、鞋帽箱包等劳动密集产品上有一定的竞争替代性，与日韩等工业国在部分机电产品和信息技术产品上存在竞争替代性。由于RECEP成员国中农业国（包括澳大利亚和新西兰）众多，农产品贸易恐怕将是RCEP贸易救济机制适用的重点领域，下面以农产品为例说明利用贸易救济机制的必要性和采取的策略。

       RCEP的两反一保条款适用于所有成员国，我国有出口优势的农产品同样也可能在与RCEP成员国贸易交往中遭遇两反一保诉讼，届时国内产业代表也需要进行应诉。因此，各涉农企业在推动农产品出口中应遵守协定规则和相关规定，避免因其他成员国发起诉讼而使企业利益受损.

       根据协定中的关税承诺表，我国对RCEP成员国农产品自由化水平普遍在92%左右，其中对东盟农产品进口零关税比重为92.8%、对澳大利亚为91.5%、对新西兰为92%；对日本和韩国相对较低，对韩国为88.2%，对日本为86.6%。对成员国取消或削减关税将不可避免促进农产品进口增加。若因进口激增对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，则需要采取必要的保障措施来维护国内农业产业安全；若发现成员国存在倾销或补贴行为，则需要通过征收反倾销反补贴税来维护我国涉农企业利益。与多边框架下贸易协定中相同，区域性自贸协定中“贸易救济”仍然是维护农业产业安全和涉农企业利益必不可少的措施。

       事实上当前大宗农产品净进口快速扩大，对国内相关产业造成严重损害或威胁的严峻形势。我国农业产业是否安全可从以下三个维度来衡量：农产品基本供给和农民生计保障能力、农业可持续发展能力、产业掌控能力。其中的一个方面受到削弱，产业安全就面临挑战。在基础竞争力弱而又缺乏配套关税保障的情况下，我国农业势必面临三大风险，一是进口失控。一旦国内外价差超过最高关税水平将导致进口失控，粮食适度进口目标面临挑战。二是政策失灵。当进口到港成本低于临时收储价格或最低收购价时，该项政策将失去作用。三是产业难以持续。当进口到港成本低于国内生产成本时，国内产业将难以生存和发展。

       在近期大宗农产品净进口持续高位增长的形势下，国内部分农业产业正面临着上述风险挑战，亟需研究利用贸易救济措施有力维护农业产业安全。年来，我国农业生产成本快速上涨，加上国际农产品市场供给相对宽裕、市场价格长期低迷，国内外价差持续扩大，价差驱动的农产品进口激增对国内产业造成严重冲击。食糖、棉花、菜油受进口冲击影响，均面临库存积压严重、难以顺价销售的困境，严重威胁产业生存和持续发展。在全球经济一体化背景下，应强调运用法律、权利和规则维护农业产业安全，在产业部门、行业协会及相关机构间建立发起贸易救济案件合作机制，合法维护国内产业利益。建立贸易救济专项基金，组建发起农业贸易救济案件的技术团队，强化对国内市场进口冲击大的国家和产品的研究和应对，做好长期准备，以利于成功发起贸易救济案件。

       四、应对成员国贸易救济调查的策略考量

       同样以农产品贸易位例，成员国违反“两反一保”协定要求，我国涉农企业该如何运用RCEP贸易救济条款来防范和化解风险。

       首先是找证据。反倾销反补贴税需收集以下证据：一是申请调查进口产品存在倾销或补贴；二是对申请人所代表的国内产业造成了实质性损害；三是倾销、补贴与损害之间存在因果关系。保障措施需收集以下证据：一是因协定削减或取消关税导致进口数量增加；二是对申请人所代表的国内产业造成了实质性损害；三是进口增加与损害之间存在因果关系。

       其次是找支持。发起申请必须得到国内产业同业者的支持，且所有支持者产量需占支持者和反对者总产量一半以上，只有这样才可认定申请是由国内产业或代表国内产业提出的。

       再次是找对门。根据我国法律和相关条例，对损害的调查和确定由商务部负责，具体部门为商务部贸易救济调查局，涉及农产品的国内产业损害调查由商务部会同农业农村部进行。其中农业农村部下属农业贸易促进中心提供专业的农业产业损害监测预警分析和农业贸易救济相关咨询服务。

       RCEP在制造业和矿业上对我国是利好，但对我国农业(包括种植业、养殖业等)会带来不同程度的挑战，这种挑战表现在质量、生产规模、成本与售价、及供应周期等方面。应对挑战，保护我国农业产业安全实位必须。为此，以RCEP贸易救济机制为武器，适时发起双反一保调查并裁定适用一定的反保措施，预计将是以后长期贸易实践中尤其是农产品贸易中的常态。