前言

海南，作为中国最大的经济特区，其房地产市场的健康发展不仅关系到地方经济的稳定增长也关系到其能否更好更快实现成为国际旅游消费中心的目标。近年来，随着国家对房地产市场调控政策的不断深化，及海南自贸港建设的不断推进，海南房地产项目因历史原因而产生的潜在困境逐渐显现，例如：核心区域房地产项目供应少、高端文旅项目难推进、围海造地项目中止多、商品住宅项目烂尾频等，这些问题不仅造成了大批困境房地产项目的出现，影响了海南房地产市场的健康发展，也构成了威胁海南整体经济发展和社会稳定的潜在风险。

为稳步推进海南房地产市场平稳健康发展，更好地迎接海南自贸港封关，如何妥善解决这些困境房地产项目也成为其中的重要一环。本文旨在就依托于海南特性而形成的困境房地产项目问题进行探讨，并就如何解决及推进海南房地产市场的平稳健康发展从法律层面上进行破局路径的思考。

    一、海南困境房地产项目的历史背景

1988年，海南建省并设立经济特区，海南房地产市场便迎来了快速发展的第一个黄金时期。这段时期成就了“万通六君子”等一批房地产大亨，他们通过炒楼花迅速积累了财富。但这种过度投机的行为，也为后来的危机埋下了伏笔。随着1993年《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》等调控政策的出台，海南房地产市场一夜之间从盛夏步入寒冬，房地产泡沫的破裂导致大量开发商、企业倒闭，遗留下603宗“烂尾楼”、455万平方米的空置商品房，还有2.38万公顷的建设用地被圈占闲置。[1]这场危机不仅重创了海南房地产市场，还波及到了提供资金的银行、信托等金融机构；当时不少银行的不良资产率飙升至60%以上，严重影响了海南金融市场的发展。海南全省的房地产积压率一度占据了全国积压量的十分之一以上，每一座烂尾楼都是海南这座海岛的深刻伤痕。尽管从1993年房地产泡沫破裂至2008年期间，海南省通过一系列法律政策和操作模式的创新，积极盘活了大部分烂尾楼资源，并完成了对自身房地产市场的深度调整，但仍然留下了一部分烂尾建筑以及独属于那个时期的诸如职工住宅、房地分离、无法办理产权登记、实际占有人与产权登记人分离等产权确认方面的历史遗留问题。

2009年，海南被批准建设国际旅游岛，这一重大利好再次点燃了当地房地产市场的热情。开发商们纷纷大规模拿地，小业主们也跟风投资购房，市场呈现出一片繁荣景象，海南房地产市场迎来了第二个黄金时期。然而，在这表面繁荣的背后，隐藏着诸多问题——违规设计、违规建造、违规销售、违规使用、资金管理混乱等问题层出不穷，为房地产市场的健康发展埋下了隐患。2018年，为遏制海南房地产市场的不健康发展，摆脱经济发展对房地产的过度依赖，海南省政府通过发布《关于进一步稳定房地产市场的通知》等一系列政策调控文件，实施了严格的全域限购政策；并于2020年发布《关于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的通知》开始实施现房销售政策。这些政策的出台，有效地遏制了投机炒房行为并保护了商品房消费者权益，但同时也给市场带来了一定的冲击；隐藏的诸多问题开始显现，尤其是2018年限购政策前开发的楼盘，许多开发商因过度依赖贷款和预售资金，在市场调控收紧后，项目资金链难以为继，导致项目停工甚至烂尾。同时，又因前期的各种违规操作而导致这类烂尾项目的情况更为复杂，进一步影响项目盘活时新投资人的引入，最终形成了第二个黄金时期的历史遗留问题。

    二、海南困境房地产项目的主要问题

    1. 海南困境房地产项目主要问题之表现

海南房地产市场在经历了上述减速发展史后，形成了一批困境房地产项目尚待解决，阻碍着海南房地产市场的健康发展，此类困境房地产项目主要表现为：

（1）核心区域土地、项目供应少

相较于我国重要城市的核心区域不断通过拆迁重建、原址改造或老旧小区更新等方式提供净地或推出新房地产项目优化城市建面，海南省内各市县核心区域在城市建面相对较旧的情况下却仍较少推出城市更新项目，究其原因主要是上述历史时期遗留的一些产权瑕疵问题、违法用地问题、融资烂尾问题等较多，导致此类老旧项目情况较为复杂，政府推进征收、拆除或改造的阻力较大，并且此类土地、项目因历史原因主要被民营企业或集体组织等控制，政府在核心老城区的储备土地有限，进而导致政府能够供应的优质土地和城市更新项目较少。

（2）高端文旅项目推进较难

海南坐拥得天独厚的自然条件，并拥有国际旅游岛和未来自贸港的双重美誉加持，高端文旅地产项目一直是其招牌项目。但除了亮眼的著名高端文旅项目外，海南还遗存着很多停滞、闲置、待盘活的康养产业园、别墅区及高尔夫球场等项目，诸如：中豪威尔·氧立方森林公馆、棋子湾高尔夫球场、南丽湖国际高尔夫俱乐部等；这类项目通常因其存在难以解决的政策问题、用地问题、融资问题等问题而无力盘活，进而长期处于闲置状态，占用了大量的优质土地。

（3）围海造地历史遗留问题多

海南岛有着非常丰富的海洋资源，在第二个房地产经济发展迅猛的黄金时期，相较于常规的拆迁收储后再出让的传统拿地模式，成本较低的围海造地拿地模式成了房地产资本眼中的“香饽饽”。但由于当时市场的混乱、相对不成熟的管理政策、开发商逐利地违规操作、违规使用海域使用权、违规侵占自然保护区、环境保护意识不健全等原因，围海造地开发过程中出现了各类问题，某些项目甚至对海洋环境造成了不可逆转的损害。2017年8月10日至9月10日，中央第四环境保护督察组对海南省开展了为期一个月的环境保护督察。经过这次海南环保督查风暴，海南出台《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》（琼发[2017]25号），明确海南将全面推行“湾长制”，除国家和省重大基础设施建设、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外，严禁围填海。据此，各类围海造地的房地产违规项目被紧急叫停，至此形成了新的特殊历史遗留问题，如：恒大海花岛、海口葫芦岛、南海明珠、富力红树湾、鲁能山海天、中弘如意岛、融创日月湾、三亚红塘湾新机场、三亚凤凰岛等项目。

随后，海南省人民政府于2022年出台《关于印发海南经济特区海岸带保护与利用管理实施细则》规定，进一步加强对海岸线的保护，要求海岸带陆域200米生态保护红线范围内，已经依法批准但尚未开工的建设项目，不符合生态保护红线准入的，应当通过依法收回土地、土地置换等方式促使项目退出生态保护红线。大量正在报建的各类房地产项目需据此进行规划调整，项目因此停滞。

（4）商品住宅项目交房难、办证难、烂尾多

商品住宅项目作为房地产开发项目中的“香饽饽”，在海南房地产的发展进程中有着极为重要的地位。但由于历史上的不规范开发，很多商品住宅项目尤其是2018年全域限购及2020年现售政策实施前的项目，因普遍存在商改住、非建设用地改建设用地、以“类住宅”模式销售等违规问题，同时又叠加着不规范且/或复杂的高风险融资结构，在政策收紧或市场下行时极易出现项目停滞、无法交付、无法办理产证等风险，甚至最终陷入项目烂尾的局面。此类项目通常又存在着行政违规、债权股权结构不明晰、股东与投资人及债权人矛盾冲突剧烈、房地产政策频繁调整等问题，阻碍着项目的盘活，也很少有外部投资人敢于承接此类项目，最终形成了商品住宅项目交房难、办证难、烂尾多的现状。

    2. 海南困境房地产项目主要问题之法律共性

我们对上述主要困境的客观表现进行研究分析并结合我们处理此类项目的经验，我们理解海南困境房地产项目背后的法律问题主要集中在产权确权、土地闲置、违法用地、违法用海、环保红线、融资结构复杂、债权股权结构不明晰、违规销售及政策调整等方面；为更好地解决海南困境房地产项目，我们针对海南困境房地产项目主要法律问题分析如下：

（1）产权确权问题

无论是老旧城区的城市更新，还是各类闲置、烂尾项目的盘活再开发等，通常都无法避免面临老旧地块及/或建筑的产权问题，而这类老旧项目由于当年房地产产权法律法规的不尽完善，或多或少都存在一些产权问题，进而影响老旧城区的城市更新、烂尾项目盘活、新项目用地的推进等；其中较为常见的产权问题包括：

1）项目用地未办理土地出让手续

由于早期法律法规的不完善，海南省内有很多房地产项目仅在与地方基层政府或群众自治组织签订土地使用协议后就开始开发建设，直至建成出售都未获得土地使用权。这部分房产因缺乏土地使用权而无法办理产权登记。同时，由于作为土地使用权补办手续的主体——项目开发商大多已经注销、吊销或成为“三无”企业[2]，这部分房产也较难通过补办土地出让手续的方式推进不动产权证的办理。

2）项目缺乏报建手续

我们在推进海南房地产项目的过程中，发现海南省内很多房地产项目在未办理完毕报批报建手续及/或产权登记手续的情况下就交付使用，如今因时间间隔久远，曾经已有报建材料丢失、项目开发商已注销、吊销或成为“三无”企业，难以继续推进完成报批报建，导致无法补办不动产权证。

3）房屋实际占用人与产权登记人不一致

由于早期不动产登记制度普及不足，海南省内存在大量仅协议转让、协议抵债、甚至裁定抵债后不办理产权变更登记手续的不动产。这些产权瑕疵大多已存在多年，在这过程中或已经历多轮转让而无法追溯确认实际权属人。另外，海南省内还存在着诸多老旧职工住宅，其中一些职工住宅由于未能完成当年福利分房改革，房屋权属还登记在原单位名下，但该类房屋职工已实际居住多年或已通过协议对外转让多轮，最终由于产权登记人/原单位无法取得联系、注销或吊销，或产权确认、转让等手续材料丢失等客观原因，无法证明实际占用人属于房屋权属人。

（2）违法用地问题

由于海南房地产发展的特殊背景，历史上出现了不少违法用地项目。这些项目违法用地主要体现在以下几种类型：（1）在国有非建设用地上违规建设项目。如：在国有林地、草地等非建设用地上借用“城市公园”、“植物观光园”等名义建设医疗康养、天然氧吧、高尔夫球场等高端文旅项目；（2）非集体企业在集体非建设用地上开展房地产项目开发。如：“氧立方”别墅、康养住宅、养老地产等项目；（3）在建设用地上违反规划指标、规划用途或规划方案等建设房地产项目。前述违法用地行为轻则定性为违建，被限期拆除退还土地，重则涉嫌刑事犯罪，需承担刑事责任。海南的这类项目大多已被政府监管叫停，并且由于违法用地行为已成既定事实，因而项目无论开发到哪个阶段都较难继续盘活，最终导致优质土地闲置。

（3）违法用海问题

违法利用填海造地方式进行房地产开发也是海南房地产项目存在的一大问题。由于填海造地的拿地成本更低，部分开发商通过“未批先填”或骗得批文后违反批文要求填海，更有甚者突破生态红线，在对生态造成严重破坏的情况下违规填海。随着监管日趋严格与房地产市场下行，在2018年环保督察风暴后，这批违法用海的房地产项目开始大面积关停、烂尾。根据2024年8月7日海南省新闻办公室发布会，海南存在52个“未批已填”的类围填海项目。[3]同时，即使项目“已批已建”，很多还涉及项目用海管理不规范、前期生态评估滞后、用途与实际规划不符等问题。一些开发商取得的海域使用权，原用于公共基础建设或旅游经济发展，后期却转为商品房开发，严重偏离原始用途，涉嫌违法行为。

（4）高风险融资失败项目问题

在房地产狂热的时期，高风险融资开发是很多体量较小的房地产开发商的首选方式，很多不具备完整资金实力和开发资质的中小型开发商通过收购或合作的方式违规集资、或通过明股实债方式借用大企业资金、或以相关不动产设立高杠杆、高风险融资等方式强行启动项目，他们高估填海造地及/或房地产开发的经济效益，盲目扩大项目规模，未充分考虑市场需求和可持续发展的环保愿景，这类项目在政策收紧或市场波动时，极易出现资金链断裂，导致大量项目停工，形成“烂尾”。例如，海口葫芦岛填海项目因高额融资失败而停工，项目已闲置长达十年，其破损的海岸线不仅对周边生态环境造成深远影响，还因投资损失严重难以盘活，成为地方政府的重大经济负担。同时，由于这些高风险融资大多采取了复合融资策略，项目公司往往存在复杂的股权和债权交织问题，导致股东与债权人身份混同，并且因为这类项目前期的违规操作及政府日渐成熟的监管，外部投资人对这类项目的开发前景及财务透明性等缺乏信心及信任，不愿轻易入场。部分项目还面临着购房者维权、银团及建工债权人诉讼的多重压力，致使项目盘活进程一再受阻。

（5）违规销售问题

海南房地产市场火热时期，尤其是2018年全域限购及2020年现售政策实施前的项目，通常或多或少存在一些违规销售的问题，如：开发商虚假承诺、销售被法院查封的商品房、将未组织竣工验收的商品住房擅自交付使用、无视备案价与装修包捆绑销售、以“茶水费、座位费、指标费”等名义变相加价收取购房款、违反《中华人民共和国广告法》等法律法规发布销售广告、捂盘惜售等。2018年实施全域限购后，海南还出现了不少为规避限购而改变土地用途的商改住项目，这批项目以“类住宅”名义分割销售“酒店”、“旅馆”或“办公室”，不仅让购房者面临产权不清晰的法律风险，严重扰乱了市场秩序，同时还违反了海南省《关于加强商业、办公类建设项目全过程管理的意见》（琼自然资规〔2021〕12号）的相关规定。

 

    三、海南困境房地产项目法律共性问题之破局探讨

    1. 产权确权问题

    海南各市县老旧房产的权属确认问题由来已久，针对这一问题，海南省曾于2021年8月12日出台《关于不动产登记历史遗留问题处理意见的通知》（琼自然资规〔2021〕7号），并在实施三年总结相关经验后于2024年8月7日出台《关于不动产登记历史遗留问题处理意见的通知》。（琼自然资规〔2024〕7号，以下简称“7号文”）7号文适用范围为国有建设用地上，土地和房屋权属无争议，合法建设，且购房人房屋来源合法，但不能办理不动产登记的住宅项目，该文件为无法办证及缺乏报建材料无法办证项目问题的解决提供了方案。

针对没有土地权属无法办证的问题，7号文将该问题拆分成了用地手续补办和小产证办理两个层次的问题。首先对于用地手续补办，7号文明确提出，用地手续补办只需按照项目建设时的相关政策即可；其次，对于小产证办理，针对出让地块，7号文提出“证缴分离”原则，无论有关部门向开发建设主体追缴土地出让价款及税费的情况如何，均不影响小业主的产证办理。在该种原则下，若开发建设主体已经灭失，我们理解有关部门在后续追缴时可以根据开发建设主体状态通过向其自身、承继主体、清算组或股东追缴、执行、执转破等法治化方式实现追缴；针对划拨地块，7号文明确划拨转出让的价款补缴由房产最后一手交易的购房人依据土地分摊结果按照宗地所在区域住宅用地基准地价的40%补缴承担。

针对缺乏报建材料无法办证的问题，7号文明确提出在相关部门确认符合规划、质量、消防等条件后可以直接办理产证。对于规划不符的，按“证办分离”原则，无论有关部门向开发建设主体追缴情况如何，不影响小业主的产证办理。我们理解该原则同“证缴分离”原则一致，相关部门对开发建设主体的追缴可参考我们上文“证缴分离”原则中提出的追缴方案；对于不符合质量和消防等要求的还需要进行整改，尽管该等价款应当由开发建设主体承担，但由于开发建设主体大多已经灭失，我们理解可以通过在该物业区内成立业主委员会先行垫资后续向开发建设主体追缴的方式进行，同时根据《海南省城镇老旧小区改造指导意见（试行）》该等项目也应当符合老旧小区改造项目，还可以同步尝试申请改造项目基金，减小业主委员会垫资压力。

对于无法确认占用人是否具有权属的问题，我们理解这一问题在不动产登记生效原则下是没有办法做到完全确认占有人就是产权人的。基于这个前提，我们理解相关部门和单位在确权时可不必过分纠结于如何确认占有人权属，仅需对其权属材料进行形式审查，确定其确实存在一定权属依据，同时要求占有人提供其未来被证明并非所有权人的书面赔偿承诺，即可假定其为产权人进行后续项目推进。若未来有经法院判决或其他有权机关认可的真实产权人向相关部门或单位主张权利，相关部门或单位即可凭借该赔偿承诺要求占有人进行赔偿。

2. 违法用地问题

针对不同类型的违法用地项目，根据其各自的特殊性，我们理解可以尝试以下路径解决。针对在国有建设用地上违反规划用途或规划指标建设房地产项目的，我们理解该问题可根据7号文向政府申请规划调整；针对非集体企业在集体非建设用地上进行房地产项目的，我们理解可以依据《海南自由贸易港土地管理条例》及《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》等法律法规由农村集体经济组织向市县自治县人民政府自规部门申请，将土地调整为集体经营性建设用地再补充履行相关出让手续；针对利用国有非建设用地进行房地产项目建设的，我们理解目前可以尝试依据《中华人民共和国土地管理法》规定的程序向相应层级政府部门申请国有非建设用地转国有建设用地。

同时，针对违法用地问题较多的高尔夫球场项目，我们还需特别提请注意的是，高尔夫球场项目在解决违法用地问题前需提前关注该球场项目的立项时间，根据《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发〔2004〕1号），2004年1月10日后我国就不允许再新建高尔夫球场项目。若相关违法用地高尔夫球场项目立项于2004年以后，则其继续开发为高尔夫球场的难度相对较大。

3. 违法用海问题

2024年7月，海南省自然资源和规划厅、海南省财政厅发布了《关于进一步加强用海用岛要素保障的通知》，进一步就解决围填海历史遗留问题做出了指示；我们理解要破解违法用海项目遗留问题，需综合多方力量采取针对性措施。针对同一围海造地项目的不同部分应分类处置。如针对手续完备但因经营问题停滞的部分，可通过市场化方式重新激活盘活，例如债务重组或资产拍卖，推动该部分项目复苏；针对存在手续违规、用途违法的部分，则应依法追究违规问题并进行整治，同时迅速收回土地和海域使用权，将资源重新纳入国家规划，用于更符合公共需求的开发用途；而生态破坏明显、修复难度较大的项目应优先开展生态评估，制定修复措施；对于难以救治的项目可视情况进行放弃。例如，三亚红塘湾新机场填海项目，将已取得海域使用权证部分作为三亚新机场功能配套区，并编制相关规划。对于非法填海部分，则拆除工作与新机场填海工程统筹实施，拆除的砂石料作为新机场人工岛填海施工部分物料来源。同时，还应加强政府在填海造地项目中的主动介入作用，加快推进烂尾填海项目的审计评估，建立土地海域使用权的二次拍卖平台，让具有实力的投资者或企业在政策引导下接盘盘活。

4. 高风险融资开发烂尾项目问题

盘活此类高风险融资开发烂尾项目通常需要从对外债务、合规用地、开发建设、股权关系、销售运营等多方面进行评估，但其中最为重要的可能在于如何降低潜在投资者的顾虑及法律风险，从而能够增加项目价值，吸引优质资方进入；我们理解主要有以下几种方式：

（1）重组方式优化股债结构

重组股债结构的核心目标是通过调整公司资本的构成和融资方式，减轻企业的财务压力，同时增强资本的流动性。通过合理的股债结构调整，房地产企业不仅能够获得更多的资金支持，还能使债务和股权之间的权利义务关系更加清晰，减少股东与债权人之间的潜在冲突，提升企业的管理和运营效率。在协议重组中，开发商可以与债权人协商，通过延期偿债、降低利率、减免部分债务等方式减轻财务压力。此外，债务重组还可以包括以债换股的方式，将一部分债务转化为股权，从而减少企业的债务负担，并为企业注入新的资金。

（2）破产重整方式引入投资人隔离风险

破产重整作为一种有效的风险隔离手段，已经成为解决企业资金困境和保障投资者利益的重要方式。破产重整过程中，投资者通常能够尝试通过成为共益债权人的方式获得一定程度的偿债优先权，在法院的监督下确保自己的投资安全性，有效地隔离不良资产盘活中的投资人潜在风险。

（3）破产清算拍卖或司法拍卖中竞买项目资产

对于深陷困境、无法继续运营的房地产项目公司，破产拍卖或司法拍卖是解决问题的最后手段。这种方式可以将债务问题留在项目公司，将资产转移给有能力的企业或投资者开发，避免资源的浪费。

（4）尝试多元化方式引入项目资金

尝试利用海南QFLP试点吸引外资进入并享受外资品牌授权提升酒店、商办相关物业的品牌效应。

5. 违规销售问题

在海南房地产市场火热时期确实有不少违规销售的问题出现，但随着2020年海南全省开始实施现房销售政策后，某些违规销售问题得到了明显改善；但历史上已经形成的一些违规销售风险仍待解决，尤其是如何化解因违规销售而产生的小业主舆情维稳风险。针对违规销售问题，开发商及/或未来投资人首先需要求项目公司停止不符合规定的销售行为，并与当地政府沟通化解方案，尝试取得当地政府的不处罚证明；另外，需主动与已有购房者协商沟通，尝试达成谅解并签署谅解协议，以减少未来可能产生的各类风险。 

结语

随着海南房地产市场的深入发展，我们见证了其在经济转型和政策调控中的起伏与挑战。在经历了快速增长和市场调整之后，海南困境房地产项目面临着前所未有的压力。然而，正如历史所证明的，每一个困境都孕育着新的机遇。通过政策引导和市场创新，海南房地产行业有望实现破局，迎来新的发展阶段。海南困境房地产项目的解决将对自贸港建设产生深远的影响。它不仅有助于优化经济结构，降低对单一产业的依赖，还能吸引更多优质企业和人才，提升居住品质和配套设施，推动房地产行业向新模式过渡。此外，它还增强了市场活力和投资吸引力，促进了房地产行业的可持续发展，为自贸港的长期稳定发展提供了坚实的基础。通过解决困境房地产项目，海南自贸港能够更好地实现政策目标，构建更加多元化和稳健的经济体系，为2025年封关及未来的繁荣发展奠定坚实的基础。

本文我们结合了以往处理海南困境房地产项目的纾困经验，主要从较为宏观的法律层面为读者进行了介绍，并提供一些可供探讨或借鉴的破局思路；但鉴于本文主要探讨的问题所涉维度较广且每个困境房地产项目通常有其独特性，本文难以一言以蔽之，我们或将在后续相关文章中进行针对性的探讨。我们相信，通过政府、企业和社会各界的共同努力，海南困境房地产项目一定能克服当前问题，探索出一条符合自身特色的脱困道路。在不久的未来，海南在自贸港政策的加持下不仅将成为中国乃至全球的旅游度假胜地，更将成为一个充满活力、创新和绿色的房地产投资热土。