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近日，接到某政府平台公司A公司就其与某镇政府、B公司签订的三方协议纠纷的咨询。
该协议具体权利义务大致为：某镇政府拟收回B公司位于该镇的划拨用地使用权，并协助A公司竞拍取得该镇甲地块的国有土地使用权。若A公司其后事实上取得甲地块的国有土地使用权的，需以低于市场价格将其位于该镇乙地块上的部分建筑物出卖给B公司。其中B公司取得乙地块上建筑物的价格与市场价格的差额部分，即实际优惠的金额，则抵作镇政府本应支付给B公司的动迁安置补偿款项部分。
鉴于该协议在后续履行过程中产生各种纠纷，该三方协议的效力问题成为各方争议焦点之一。
我们在为客户提供法律服务的同时，进行了大量的法律规定及案例检索，就此特做整理归类，希望对各位有一些帮助。
一、法院认定该类协议有效的情形
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、法院以“协议内容不涉及分割或协议处置土地出让金、土地的具体交付、过户时间等具体问题”为由，认为其并不是一份正式的土地出让合同，据此认为未违反法律、行政法规强制性规定，应属有效。
【案例01】上海市浦东新区曹路镇人民政府与上海陆洋经济联合发展有限公司建设用地使用权出让合同纠纷审判监督民事裁定书，上海市高级人民法院(2016)沪民申115号
【案涉协议书摘要】2000年，陆洋公司与曹路镇政府签订《协议书》，约定：陆洋公司为支持曹路镇汽车工业发展，将其拥有的位于上川路以北、陈邵路以西、金惠路以东（金惠路以西尚有部分）某某村100.857亩土地使用权以18万元/亩的价格转让给曹路镇政府；同时，曹路镇政府为了补偿陆洋公司，愿意将外环线以东、金海路以北、民耀路以西的154亩土地（即下所述“新华村10宗土地”）转让给陆洋公司开发，土地征用、养吸劳安置、动拆迁由曹路镇政府负责，完成后交付陆洋公司，转让价格按60万元∕亩。
2005年，双方又签订《补充协议》，约定：陆洋公司通过摘牌方式取得新华村10宗土地的开发权，无论最终摘牌价格多少，曹路镇均按110万元/亩收取成本，并在110万元/亩的价格内按110万元/亩为基础承担政府收取的土地出让金，摘牌价格超出110万元/亩的部分全部返还陆洋公司，超出部分的土地出让金由陆洋公司按超出部分为基础自行承担；如果陆洋公司未获得新华村10宗土地的开发权，曹路镇政府按该块土地出让价格的70%扣除110万元/亩后返还陆洋公司。
【法院裁判认为】《协议书》中并未对新华村土地的具体交付、过户时间等事项进行约定，由此可见，《协议书》并不是一份正式的土地出让合同
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。《协议书》系约定集体土地性质转换前置程序的土地置换框架协议，并无直接出让集体土地的意思表示。《补充协议》中结算方式的条款系以竞拍的不同结果为条件，分别约定了竞拍成功与不成功情况下的补偿金计算方法，并无陆洋公司可直接收取土地出让金的意思表示。故上述两份协议均未违反法律、行政法规强制性规定，应属有效。
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、法院以“协议仅对双方权利义务进行框架性约定，无法就其单独全面履行”为由认定协议性质为预约合同，且未违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。
【案例02】香港大横沥国际度假村投资管理公司、绵阳市新南湖乐园有限公司合同纠纷二审民事判决书，最高人民法院 (2017)
最高法民终194号
【案涉协议书摘要】2002年，绵阳市经开区管委会与大横沥公司签订《购买土地协议》，约定：一、大横沥公司在绵阳市注册新南湖项目公司用于建设南湖乐园等项目，占地面积约2000亩，项目投资3亿元；土地性质为出让，用地性质为商业用地，使用期限50年，争取70年，协议签订之日起七日内付土地款100万元，项目建成后再付土地款100万元，经开区管委会交付国有土地使用证予大横沥公司后，大横沥公司再支付余款300万元。二、经开区管委会为大横沥公司用地配套水、电、气、通讯、道路等基础设施及道路两边绿化。三、南湖乐园内主干道建设由经开区管委会负责完成。四、经开区管委会向大横沥公司出让南湖乐园以北、鸿南路以西土地200亩；五、经开区管委会在大横沥公司进场之前，协助大横沥公司做好注册公司进区项目立项、工商注册登记、城建报批等服务工作；六、大横沥公司在经开区内注册公司，享受绵阳科技城有关优惠政策。
【法院裁判认为】该协议对双方的权利义务进行了框架性约定，是双方当事人的真实意思表示。但是，《购买土地协议》除总体规划招商引资和土地出让等内容，对协议所涉及的出让土地性质的调整、如何达成符合城市规划及土地出让的具体条件、出让土地范围和具体时间等均未明确，这就决定其难以只就该协议单独进行全面实际履行。因此，《购买土地协议》对项目的构架进行的约定，为双方当事人以后订立具体的履行合同确立了基础。本案中，当事人也正是通过《土地出让协议》和《南湖公园承包经营合同》的方式，使该框架性协议得以部分落实，即单独履行《购买土地协议》不具备的条件，通过后续合同予以调整、完善并得以实际履行。本案当事人订立的《购买土地协议》是双方当事人真实意思表示，协议不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应认定为有效合同。
二、法院认定该类协议无效的情形
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、法院以“协议或协议中某条款内容涉及出让土地的范围、年限、价格、交接前的前期工作”为由，认为本质上属于土地使用权出让合同，因签约主体违反法律、行政法规强制性规定，该协议或该条款无效。
【案例03】何伟忠、常昆工业园区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书，最高人民法院（2017）最高法民终215号
【案涉协议书摘要】2002年，常昆工业园管委会（甲方）与常昆大酒店（乙方）签订《意向书》，约定：甲方把常昆工业园区B区常昆公路以西，新南桥以北，加油站以南，张家港以东国有土地88亩使用权依法出让给乙方使用；甲方负责出让地块“五通一平”工作（五通即路通、电通、给排水通、电讯通、煤气管接通，一平即场地平整）；双方签约后，甲方负责办理涉及批租土地手续的相关事项，确保乙方领取土地使用权证，并提供建设管理等服务，确保乙方项目按时实施；乙方在批租土地上新建建筑物，须按规定办理报批手续；乙方确认土地使用权出让金价格，总额为352万元，双方签约后七天内交付批租总额计160万元，余款在乙方领到土地使用权证时全部付清；该宗土地使用权出让合同书经有权一级人民政府批准后，乙方与常熟国土局订立国有土地使用权出让合同，并在甲方帮助下办理土地使用权证手续等。
【法院裁判认为】结合《意向书》的内容分析，涉及出让土地的范围、年限、价格、土地交接前的前期工作，故案涉合同本质上属于土地使用权出让合同。本案中何伟忠并未举证证明常熟国土局对案涉土地使用权出让合同进行追认以及与常熟国土局订立正式的土地使用权出让合同，常昆工业园管委会无权订立土地使用权出让合同，其签订《意向书》，与常昆大酒店订立的土地使用权出让合同，不能认定为预约合同，其效力应属于无效合同。
【案例04】再审申请人福州宏伟兴业化纤有限公司与被申请人福建省罗源湾开发区建设发展公司、罗源湾开发区管理委员会合同纠纷申请再审民事裁定书，最高人民法院（2013）民申字第2283号
【案涉协议书摘要】2002年，罗源湾开发区管委会（甲方）与宏伟公司法定代表人施振根（乙方）签订《投资项目合同》，约定：甲方将罗源湾开发区北工业区化纤生产专用厂房及土地17.6亩租赁给乙方，租赁期限5年，2003年1月15日至2008年1月15日。该《投资项目合同》第六条第七款约定：“租赁期满后，甲方按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方。乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。”
【法院裁判认为】案涉《项目投资合同》系管委会与化纤公司签订，其中第六条第七款约定：“租赁期满后，甲方（管委会）按厂区（含所有建筑物及附属设施、设备）建设的成本价（以审计部门审核确认的造价为准）将厂区（含土地）转让给乙方（化纤公司），乙方分三年平均支付转让金，转让金于每年6月1日前付清。”上述合同条款中包含土地使用权转让内容，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）规定
[2]
，该条款应认定为无效；虽本案属于《解释》实施前由开发区管委会作为出让方与受让方签订合同的情形，但由于在本案起诉前并未经市、县人民政府追认，因此仍不能适用《解释》第二条第二款的除外条款，案涉合同第六条第七款仍应当认定为无效。
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、法院以“协议涉及的土地性质不具出让条件（未利用地或集体土地）”为由，认为违反法律、行政法规强制性规定认定，协议无效。
【案例05】皋兰县人民政府与甘肃创伟土地整理有限公司合同纠纷申诉、申请民事裁定书，最高人民法院（2015）民申字第1192号
【法院裁判认为】本案讼争项目土地属国有荒山、荒坡等未利用地，其开发建设不仅应符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，且需经依法批准后进行。经原审法院审理查明，涉案《项目合同书》《补充合同》及《补充条款》签订时，讼争合同项下的国有未利用地的开发建设并未获得有权政府的批准。据此，原审法院认为本案双方当事人未经兰州市政府批准即开始对涉案的国有未利用地实施土地开发的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条
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的强制性规定，双方所签订的上述合同为无效合同的认定，理据充分，并无不妥。
【案例06】烟台市国土资源局经济技术开发区分局与烟台开发区巨人房地产建筑开发总公司建设用地使用权纠纷再审复查与审判监督民事裁定书，山东省高级人民法院（2016）鲁民申185号
【案涉协议书摘要】2004年，开发区国土局与巨人公司签订《调换土地协议书》，就高压走廊和奇章化工厂占用了转让给巨人公司的土地使得原有土地面积减少进行土地调换的补偿作出约定：调换后的土地位置为开发区北于家村西北角、卡斯特酒庄东（即A-14小区）。后经查，协议签订时，涉案A-14小区的土地属于开发区古现街道北于家村的集体土地。
【法院裁判认为】申请人与被申请人签订调换土地协议时，部分土地的所有权性质尚未发生变化，即部分土地仍属于农村集体土地，尚未被征收转性为国有土地。根据我国土地管理法等法律的规定
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，农村集体土地在未被征收转为国有土地的情形下不允许进入土地流转市场，因此，申请人与被申请人订立的调换土地协议中所涉标的物出让违反了法律的效力性强制性规定；即使开发区国土局取得了上述土地的处分权，调换土地协议书也违反了我国法律中关于经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让的强制性禁止规定
[5]
。因此，被申请人与申请人订立的调换土地协议应认定无效。
通过上述整理可以看出，非土地管理部门签订的土地置换类协议的效力相对复杂，还是需要具体问题具体分析，但法院的整体审理思路还是据其是否存违反法律、行政法规效力性强制性规定的约定来做相应裁定。
[1]
《城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
[2] 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。 本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
[3] 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
[4]
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
[5]
《城市房地产管理法》第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
沪公网安备 31010402007129号
