按照宪法和土地管理法的规定，中国土地所有者分为两类，一类是国家，“城市市区的土地属于国家所有”；一类是集体，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 按照2004年《土地管理法》第43条的规定，“任何单位和个人的建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，尽管2019年8月全国人大常委会对《土地管理法》的修改，取消了该条规定，但由于路径依赖，集体所有的土地上市交易范围仍然很小，所以征收集体所有土地变为国有土地仍然是主要的供地模式。实际上，中国城市化扩张之路，就一条不断征收土地的过程。在这个过程中，大量集体土地经过征收，变为国有土地，并出让给大大小小的开发商。

集体土地主要分为两类，一类是农用地，主要为耕地，以及园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地等；另一类是建设用地，主要表现宅基地，另外还有公益性公共设施用地和经营性用地。对集体土地的征收，包括对各种形态集体土地的征收。限于篇幅，本文仅针对农村宅基地征收以及补偿，作一研究探讨。

一、宅基地征收的法理依据

英国约翰∙洛克曾说：没有私人物权的地方，就没有公正。人们联合组成国家并置身于政府管理之下的重大和主要目的，是保护他们的私人财产。基于此，首先要回答的问题是，国家凭什么能够征收集体所有的土地？理由是基于公共利益的需要。我国法律作出明确规定。

《中华人民共和国宪法》第10条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

《中华人民共和国物权法》第42条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

《中华人民共和国土地管理法》第2条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

特别是2019年8月全国人大常委会对《土地管理法》修改，增加了征收集体所有土地时对“公共利益”界定，规定在第45条：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

公共利益具极大的抽象性和不确定性，它涉及对诸多价值矛盾因素的权衡。我国立法机关在《物权法》中回避了对公共利益的具体规定，2004年的《土地管理法》也没有对土地征收的“公共利益”范围进行界定，加之集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障，产生了很多侵犯农民权利的事件，给社会稳定带来很大隐患。2019年新修订的《土地管理法》，所增加的第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确六种情形。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权，从而促进社会和谐。

二、宅基地征收的程序

对于宅基地及其上房屋征收程序，这一重大财产处分行为，法律规定语焉不详。2019年修法时，将原《土地管理法》第46条、第48条合并修订作为第47条，对集体土地征收的范围作了相对详细的规定。梳理第47条的规定，征收集体土地应遵循以下程序（步骤）：

（1）土地现状调查和社会稳定风险评估。

（2）《拟征地补偿安置方案》公告。方案包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容。公告时间至少30日。

（3）听取意见。提意见的主体为：农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人。形式应该包括书面意见和口头意见。

（4）召开听证会。第47条规定的条件是“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的”，实践中可以扩大适用，对所有征地方案均召开听证会。

（5）修改方案。根据听取的意见和听证会的意见，对方案作出修改。

（6）权属登记。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。

（7）补偿费用足额到位。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位。实践中，一般是自筹资金部分到位，贷款部分由银行或银团批准予以贷款。

（8）签订协议。由征收部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。由于还未获得上级政府批准，这个补偿安置协议应该是附生效条件的协议。

第47条还规定：“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”。对于未达成协议的比例（或者说签订协议的比例），土地管理法未作明确规定，各个地方在实践中可以地方性法规、规章或者规范性文件予以规定。

（9）县级以上地方人民政府方可申请征收土地。这项规定意思不明，是向谁申请征收土地？实际上是报上级部门批准，将原来的征地批后公告改为征地批前公告。

三、征收宅基地的补偿

由公共利益的需要而导致的负担应该由公众来分担。在土地征收中，对于农民及农民集体因其土地征收而导致的利益损失应通过公正补偿予以弥补。《土地管理法》第48条第一款规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，体现了公正补偿的思想。

征收宅基地，应该给予哪些补偿？这是被征收人最为关注的问题。我国法律并没有对征收宅基地作出专门规定，而是由《土地管理法》第48条第二款、第四款作出笼统规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”，“对其中的农村村民住宅，……并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿”。地方性法规或规章对“农村村民住宅、其他地上附着物”补偿有更详尽规定，如《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等，有的地方性法规部分涵盖了对宅基地使用权补偿的规定，有的则予以忽略。

综合以上规定，对征收宅基地及地上住宅、附着物的补偿应该包括以下内容：

（一）土地补偿费。该项补偿，是对被征收土地本身的补偿。《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，并不归被征收宅基地的农民所有。

（二）安置补助费。安置补助费是针对安置因征地引起的失业农民的组织予以的补助。《土地管理法实施条例》第26条第二款规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”

对于以上两项的费用标准，《土地管理法》第48条第三款规定：“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。”由于综合地价，是基于土地原用途来制订的，而不是将来出让后用途制订，所以整体上仍然偏低。

（三）村民住宅及其他附着物补偿费。地方性法规或者规章，如《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，均规定是对该部分的补偿，内容比较详尽。

（四）搬迁费和临时安置费。如《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第15条规定：“征地房屋补偿，还应当对宅基地使用人或者居住房屋所有人补偿搬家补助费、设备迁移费、过渡期内的临时安置补助费，具体标准由区（县）人民政府制定。”

（五）各种补贴、奖励。地方政府为了鼓励签约、搬迁，还给予各种补贴和奖励。按一般人的理解，补贴和奖励在总征收费用应该是小部分。但实践中，各种补贴和奖励的费用总和往往超过前述四项补偿总额。

以上海市某城中村征收方案为例，补贴和奖励有以下名目：价格补贴、购房补贴奖、搬迁面积奖、搬迁证奖、申购面积补贴、特殊照顾面积（独生子女等）、提前搬迁奖、核定建筑面积补贴、家用设施移装补贴费、个体工商户补贴、《烟草专卖零售许可证》补贴、无证建筑材料补贴、墓穴迁移补贴、鸽棚补贴、装修补贴等。

需补充说明的是，青苗补偿费和被征地农民的社会保障费用，系发生在征收农用地时所给予的补偿，在征收宅基地时并不发生。

 四、对宅基地使用权补偿的评析

梳理完对宅基地征收的补偿后，会发现一个很有意思的问题：在国家正式法律规定中，根本没有对宅基地使用权的补偿项目。在《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第10条第二款规定的《征地房屋补偿方案》中，包括了“土地使用权基价”，但它是依附于房屋之上，并补偿金额在整个补偿款项中所占比例较小。这对于被征收宅基地农民而言非常不公平的，特别是对于那种宅基地面积较大、地上房屋面积较小的农民更是不公平，很多诉讼以及各种形式的抗争也来源于此。

对于多数农民而言，特别是对于已经或者可能被征收宅基地的城市郊区农民而言，宅基地相对耕地而言，是更重要的财产。我国《物权法》第13章设专章，把“宅基地使用权”列为一项重要的用益物权，并且农民的宅基地是没有期限限制可长期使用的，而在征收时却没有对该项权利作出明确补偿，无疑是立法上的一个重大缺憾。

立法之所以如此安排，有其深厚的意识形态原因。在社会主义公有制改造完成后，在相当长的一段时间内，我国不承认土地的价值及其商品属性，而是把它当做一种自然资源，实行土地无偿使用制度，特点是“地不计价、地随房走”，即土地使用权不作为财产计算其价值，只能被动地在地上建筑物、附着物的权利转移时随同转移，其财产的独立性无从体现出来。（参见王达著：《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》第31页。）虽然自1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始，允许国有土地土地使用权进行出让、转让。但土地使用权转让仍然受到严格限制，在意识形态上杜绝形成土地买卖的视觉。在拆迁制度，以及其后的国有土地上房屋征收时，均认为是对房屋的补偿，同样回避了对类似重要用益物权——建设用地使用权进行补偿问题。

对宅基地使用权不予补偿的另一个重要理由是：宅基地是村集体无偿分配的，征收之后仍可以由村集体另行无偿分配。地方性法规/规章的立法规定亦体现了这一思路。例如，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》对农民住宅的征收补偿规定了两种方式，即迁建安置或者调产安置，并且把迁建安置作为第一种安置方式。迁建安置，即是由村民委员会负责另行分配宅基地，由被征收人复建住宅。在实践中，对于道路拓宽、水利设施拓宽需要征收零星几户农民住宅的，这种重新分配宅基地的安置方式能够实现。但大规模成片开发，是对整个村民小组（自然村庄）或者整个行政村或者整个“城中村”改造，村集体甚至乡（镇）集体都再没有土地供给村民用作宅基地，成套住宅安置或者货币化安置成为主流。在这种情况下，不对村民的宅基地使用权予以补偿，无疑是不公平的。

地方性法规在补偿时有这方面的考虑，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》对于被征地的村或者村民小组建制撤销的、不具备易地建房条件的区域（即不能再给村民无偿分配宅基地的所有情形），在补偿中增加“同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价”。但是，该规定仍然不是对宅基地使用权的补偿，第一，它是多层商住房土地使用权基价，相对于宅基地转换为国有土地后出让价格严重偏低；第二，补偿计算公式仍然是以房屋建筑面积为计算标准，计算公式为：货币补偿金额=（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）×房屋建筑面积。

无论是国有土地上房屋征收，还上宅基地的征收，政府征收获取的目标均不是房屋，而是土地（或者说土地使用权）。虽然房地产市场上，大家表面上购买的是房屋，但实际上购买的是土地使用权及房屋。由于级差地租的存在，升值是的土地（或者说土地使用权），而不是房屋，房屋本身是在不断折旧的。如同上面的计算公式，在宅基地被征收时，是以“房屋建安重置结合成新单价”来计算的，即为结合折旧的重置价格。站在宅基地使用权人的角度来看，即使无偿分配所得（从历史实际来看，大多宅基地不是无偿获得的，本人或者前辈付出了购买成本或者开发成本。限于篇幅，本文不作展开讨论），征收行为使宅基地使用权人本来拥有的土地使用权益现在失去了，并且一去不复返，难道不需要给予补偿吗？不补偿土地使用权的后果，导致实践中征收的困难。

例如，同样是120平方米土地使用面积，由于各种原因，有的村/居民在土地建造一层房屋100平方米，有的村/居民建造了三层房屋共300平方米，补偿相差两倍。从被征收人的角度来看，建造一层房屋的村/居民认为不公平，就抗拒征收，最后可能产生强拆、上访等不稳定问题；从征收人的角度来看，其获得同样120平方米的土地，征收成本是差异巨大，但是其出售（多以拍卖形式）价格却是一样的。

令人欣喜的是，最高人民法院以判例形式肯认了宅基地使用权应该给予补偿。（2017）最高法行申3063号《行政裁定书》判词指出：“就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途——居住功能，征收补偿除包括一般土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。结合土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，……作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值——居住功能的相应补偿或者安置。”希望将来再次修改土地管理法时，能够将最高法院的裁决精神纳入到立法中，明确规定给予宅基地使用权补偿。