关于“稀土”的含义，工业和信息化部公开征求对《稀土管理条例(征求意见稿)》的意见（2021年1月15日发布）第二十八条作出了规定：稀土，指镧(lán)、铈(shì)、镨(pǔ)、钕(nǚ)、钷(pǒ)、钐(shān)、铕(yǒu)、钆(gá)、铽(tè)、镝(dī)、钬(huǒ)、铒(ěr)、铥(diū)、镱(yì)、镥(lǔ)、钪(kàng)、钇(yǐ)等17种元素的总称。稀土是重要的工业原料，广泛地运用于新能源、新材料、航空航天、军事等工业领域。国务院2012年发布的《中国的稀土状况与政策》白皮书数据显示，中国的稀土储量约占世界总储量的23％，却占有90％以上的世界市场份额。我国稀土的过量开采、出口带来了资源过度开发、生态环境破坏等问题。为此，我国采取了一系列关于稀土开采、出口的管制政策。本文主要分析我国稀土出口管制方面的政策、稀土出口案、提出相关政策建议等。

一、我国稀土出口管制的演变流程

      改革开放以来，我国稀土出口管制一般认为经历了三个阶段，即从1978年至1998年的自由放任阶段、1998年至2014年的严格管制阶段，以及2014年至今的全面管制阶段。

    （一）1978年至1998年的自由放任阶段  

自1978年改革开放以来，我国在稀土开采、冶炼以及出口等方面发展迅速，然而稀土资源所具有的巨大的战略价值、社会价值等，我们并没有认识清楚，稀土行业也处于粗放型的发展模式，具体表现为：相关政策不健全，片面追求经济效益，忽略生态、环保等社会效益，在国际稀土定价权方面缺乏话语权等。

在自由放任阶段，我国鼓励稀土资源的开采、出口，但是缺乏政府部门的监管，相关管制政策也不健全，也未建立相应的行业协会，缺乏行业的指导等。我国稀土出口量随着稀土开采、冶炼技术的不断进步以及国际稀土市场需求的增加而逐步扩增，我国稀土资源地的中小型企业纷纷设立进入稀土领域，加剧了行业的无序竞争，缺乏规模经济效益，行业集中度也比较低，由于我国稀土企业当时创新能力不足，缺乏深加工技术，导致我国稀土储量优势并没有转化为价格优势，经济效益比较低下。

（二）1998年至2014年的严格管制阶段

我国稀土资源在长期大量地开采、出口过程中被快速消耗，也产生了一系列的生态环境保护等问题。从1998年起，我国对稀土出口逐步进行严格管制，开始实施“配额制”。2006年11月1日，商务部、海关总署、国家环保总局公布《加工贸易禁止类商品目录》，将41种稀土金属、合金、氧化物等产品列入加工贸易禁止类商品目录。根据商务部下发的稀土出口配额文件，2010年全年的稀土出口配额总数比2009年减少了近40%。2011年全年稀土配额总数继续下调，第一批稀土出口配额与2010年同批相比下降了35.2%。自2012年起，商务部明确通知，对稀土出口配额实行按轻稀土和中重稀土分类管理的办法，全年配额总量与2011年大体持平。

我国后又陆续出台了部分稀土出口管制政策：如对部分稀土出口产品进行税收调控、禁止外商在我国建立稀土开采企业、限制稀土等部分原材料的出口等。稀土出口税收调控措施包括取消出口退税、出口征收关税。从1985年至2002年，我国稀土关税政策是退税鼓励出口；从2003年至2006年，取消退税，退税率逐年下调直到取消；2006 年之后开始征收关税。2006年10月27日，国务院关税税则委员会发出《关于调整部分商品进出口暂定税率的通知》，规定稀土金属矿、稀土化合物等加征出口暂定关税，税率为10%。2007年起，我国对稀土金属、氧化镝、氧化铽加征10%的关税，并将稀土金属矿的出口关税税率提高到15%。2008年、2010年、2011年我国又对部分稀土金属、稀土氧化物、稀土氟化物以及碳酸稀土的出口税率进行适当上调。

       随着社会经济形势以及国际贸易环境的发展变化，“配额制”所带来的一些弊端逐渐显露，这种管制政策也使我国频频受到美国、欧盟等西方稀土应用大国或者地区的强烈质疑与发难，并于2012年3月向WTO提起贸易申诉，裁定我国出口管制措施违规。我国的稀土出口管制政策也成为我国与西方稀土应用大国或者地区之间经贸争议的焦点之一。

      严格的管制政策并没有达到预期的管制效果，稀土开采、出口企业与个体的法律意识仍然淡薄，稀土行业投机行为积习难改，违法盗采、掠夺式开挖以及非法走私稀土矿藏等行为屡禁不止，严重扰乱了稀土行业的正常市场秩序。此外，由于我国稀土开采、出口企业创新能力不足，稀土出口产品的资源价值并未能充分体现，以中低端产品为主、高端产品较少，不利于我国稀土行业的长期健康发展。

（三）2014年至今的全面管制阶段

       随着经济、社会环境的发展变化，稀土资源在我国乃至国际经济社会中的地位日益提高，为促进我国稀土资源的合理开发利用，促进稀土行业的持续健康发展，我国从2014年开始对稀土资源出口进行全面管制，逐步形成国家管控、市场调控和社会监督共同形成合力的稀土出口管制体系。

2014年7月31日，我国正式启动稀土收储（政府储备）政策，本次《稀土管理条例(征求意见稿)》第十六条除了对稀土产品的政府储备作出确认外，还规定了要实行政府储备与企业储备相结合的储备机制，这是本次立法意见稿的一大创新，该条文规定：国家实行稀土资源地和稀土产品战略储备。稀土战略储备资源地由国务院自然资源部门划定并组织实施。列入国家战略储备的资源地由所在地县级以上地方人民政府负责监管和保护，未经国务院自然资源部门批准不得开采。稀土产品战略储备实行政府储备与企业储备相结合的储备机制。稀土产品战略储备计划由国务院发展改革、财政部门会同国务院工业和信息化主管部门提出，纳入国家战略物资储备规划并组织实施和监督检查。收储的稀土产品应当纳入稀土冶炼分离总量指标，未经批准不得动用。

2014年12月31日，商务部、海关总署公布《2015年出口许可证管理货物目录》（公告2014年第94号），包括稀土、钨及钨制品、钼等在内的8种货物，凭出口合同申领出口许可证，无需提供批准文件。这一公告的出台，意味着自1998年开始实施的我国稀土出口配额制度正式终结，开始实施稀土出口许可证管理制度。

伴随着WTO稀土案败诉，使得稀土出口配额和关税可能被取消，我国廉价的稀土战略资源由此可能流失，为了应对这一问题，中国着手重组稀土六大集团，这六大集团包括北方稀土、厦门钨业、中铝集团、中国五矿、广东稀土、赣州稀土等。稀土大集团的组建, 首先从源头减少对环境负担，过去我国稀土行业一直是小乱散，组建六大集团后，以集团化提高产业集中度，改变散、乱、小的局面。这些措施将加强地方稀土资源的整合力度,有利于我国维护稀土产品定价权，有利于行业的整体发展。

近年来，各级政府不断强调要推动我国稀土行业的产业结构尽快完成转型升级，稀土出口问题也已被纳入稀土全行业的政策规划之中。我国的稀土行业协会自2012年成立以来，充分发挥协会在政府和企业之间的桥梁、纽带作用，在协助政府制订有关稀土行业政策和发展规划，引导会员单位加强自律等方面发挥了重要作用。社会公众也可以通过微博、微信等自媒体渠道监督稀土企业的开采、开发、出口等环节的行为是否符合法律法规或者国家的相关政策。随着国内外社会经济情况的发展变化以及政府、公众对稀土资源价值的认识程度不断加深，我国的稀土出口政策也在不断调整，以更好地维护国家资源安全，保障了社会公众的利益。

二、我国稀土出口案及其法律分析

      我国从1998年以来限制稀土出口的政策遭到了美、日、欧等国家或者地区的强烈反对，2012年发生的我国稀土出口案仍然值得我们关注与思考。

    （一）案情及裁决

2012年3月13日，日本向WTO提交了“关于中国违规限制3种原材料出口”报告，认为中国对稀土、钼、钨三种原材料实施的加收出口税、限制出口数量、设定最低出口价格等措施不符合WTO规定。2012年4月25日，日、美、欧与中国进行磋商，但未达成协议。2012年5月，日本联合美国、欧盟等成员向WTO争端解决机构提出了专家组仲裁申请。2012年6月，争端解决机构设立专家组。2013年2月和6月，举行专家组听证会和口头辩论会。2014年3月，WTO公布专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管制措施违规。

      专家组认定的争讼焦点为中国对稀土相关原材料出口采取了以下三种限制措施：一、征收出口关税；二、规定出口配额；三、对经营出口贸易业务的企业主体规定了资质限制。针对中国采取的上述三种限制措施，专家组报告裁决的要点如下：

1.      关于出口关税

       原告方诉称，中国对稀土等涉案商品征收出口关税，违反了其加入WTO时承诺的义务。中国在加入世贸组织议定书中承诺，对除了附件6列明的84种商品外的其他商品出口不征收出口关税，而稀土等涉案商品不在此附件范围内。中国在答辩时承认中国加入WTO时承诺的义务，但援引GATT1994第20条一般例外条款中的（b）项关于保护人类、动植物生命或健康的例外，认为对稀土相关原材料征收出口关税对保护人类、动植物生命或健康免受开采稀土原材料的污染损害是必要的。然而，原告方认为这种必要性是不成立的。专家组一致认为，即使援引GATT1994第20条（b）项的规定来证明中国有权征收稀土相关原材料的出口关税，这一征收对保护人类、动植物生命或健康也不是必要的。因此，中国征收的出口关税与其WTO义务是不一致的。  

2. 关于出口配额

中方认为，根据GATT1994第20条一般例外的（g）项，对稀土出口限制属于对不可再生自然资源的保护。然而，专家组认为，成员为了可持续发展目标保护自然资源是允许的，但是该条款中的“保护”并不允许成员采取控制自然资源国际市场的措施，中国实施出口配额不是为了保护自然资源，而主要是为了实现其产业政策目标。此外，专家组指出，出口配额措施没有对国内企业使用涉案产品起到同等的限制作用，造成的后果是支持了国内企业享有提取和优先使用这些原料的特权。因此，中国采取的出口配额限制措施不能被证明是正当的。

3. 关于对出口企业主体资格的限制

       中国抗辩，根据GATT1994第20条（g）项规定，由于稀土属于不可再生资源，因此，中方对生产、出口该产品的企业主体资格做出一定的限制是合理的。然而，专家组认为，中国并无充分的证据证明或者作出令人满意的解释，为什么对企业出口贸易权的限制可以适用该条款并且是正当的，因此中国对出口企业主体资格的限制违背了其WTO义务。

      三、我国稀土出口管制存在的问题与建议

目前，我国稀土出口量虽然仍占有世界市场大部分的份额，但我国并不掌握国际稀土市场的主导权，国际稀土定价权掌握在美国、欧盟等西方国家或者地区手中。我国存在稀土出口产品技术含量低，没有转化成高附加值新材料，大部分为直接出口稀土单质或稀土化合物，导致稀土出口产品价格偏低，加上稀土定价权不在中国手中，因此相关出口管制措施效果不明显。而且稀土被无序大量地开采、出口，让我国承受了巨大的环保压力等问题。

为了保护我国有限的稀土资源，实现稀土产业的可持续发展，我们有必要加强和完善出口管制相关政策，现提出以下建议：  

    （一）不断完善我国稀土资源及其产品出口管制清单

2018年12月26日，商务部、海关总署发布了《关于公布2019年出口许可证管理货物目录的公告》，根据该公告，我国将相关稀土产品列入管制清单，需按规定申请取得出口许可证，凭“出口许可证”向海关办理报关验放手续。2019年12月31日、2020年12月31日，商务部、海关总署又分别公布了《出口许可证管理货物目录(2020年)》、《出口许可证管理货物目录（2021年）》，对列入目录中的稀土产品依然做了详细规定。因此，我国应根据社会经济发展情况以及国际市场情况变化等不断更新、完善我国稀土资源及其产品出口管制清单。

（二）积极应对国际压力，妥善解决贸易争端

       我国需要积极应对来自国际社会的各种压力与挑战，稀土资源出口管制不但关乎到我国的经济利益，而且关乎到我国的战略安全，因此，我们有必要采取一些措施来应对这种压力与挑战。首先，需做好对外宣传工作。我们需要向国际社会说明，我国稀土资源出口管制并不是要禁止稀土出口，而是考虑到稀土产业的可持续发展，更充分有效的利用稀土资源满足我国以及国际市场的长期需求。其次，要认真研究、运用国际法维护我国的合法权益。我们需要认真深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等条款，在面临国际社会尤其是西方发达国家或者地区对我国的恶意申诉或仲裁等纠纷时，我们需充分运用好国际法律法规，依法维护我们的合法权益。

    （三）加强稀土应用技术创新，提高核心竞争力

       我国稀土出口管制政策效果不明显的重要原因之一是出口产品技术含量低，多为低端产品，可替代品多。稀土新材料等应用领域几乎全由发达国家或者地区所垄断，核心应用技术并不掌握在我们手中，因此，我国政府应该加大投入，设立专项研发资金，建立专业研发机构，培养相关的专业人才，加速研发成果的应用流程和效率，积极促进我国稀土产业的转型升级。

    （四）实施“走出去”和“引进来”战略

随着我国经济的持续发展，以及对稀土资源的需求也有增无减，如果只是盯着控制稀土的开采量、出口量，并不能完全解决我国对稀土资源的需求问题，我们还应鼓励我国企业到全球寻求稀土资源，通过收购等方式控制境外的稀土矿产，逐步增加稀土矿的进口渠道与进口量，加大稀土矿的进口占整个稀土加工行业原料材料中的比例。这不但可缓解我国稀土资源的消耗速度，保障了我国稀土资源安全，也有利于减轻我国的环保压力，有助于推动我国稀土产业的可持续发展。

（五）严厉打击走私

中国稀土行业的“黑市”规模较大，过去由于稀土行业有指令性生产计划和出口配额制度，催生了一大批游离在制度外的黑市交易，最高时黑市的规模曾经接近全部交易的一半。由于我国对稀土出口采取许可证制度，因此这些黑市交易还是有一定的市场，一些境外企业与境内不法分子勾结，以各种变相形式，以低廉的价格采购国内的稀土产品。相关政府部门应重视这些宝贵资源的流失，严厉打击走私活动，严格管控稀土资源。

（六）逐步争夺稀土产品的定价权

由于历史遗留原因，国际上的大部分大宗商品定价权都不在中国手中，因此导致在原材料方面“中国买什么，什么涨”，在稀土等稀有产品领域虽然中国产品的比例占全球绝大多数，但是仍无法掌控定价权，导致宝贵资源大量贱卖。因此，在今后的相当长时间内，夺回包括稀土在内的全球大宗商品定价权将是中国金融行业的重要任务之一。